环境公益诉讼的限制性因素考察
来源：听讼网整理 2018-07-31 00:34
导言
从国际规模看，美国环境法上的公民诉讼(citizen suit)由于其相对完善的法令规则以及深化广泛的法令实践而成为环境公益诉讼准则的一种典型。公民诉讼(citizen suit)是美国联邦环境法令的一项根本准则，简直一切重要的联邦环境法令中都包含有公民诉讼条款(citizen suit provi-sions)[1].公民诉讼是指为保证环境法令的施行，公民、集体根据法令的授权、代表社会公益对违背环境法令的行政安排或私家、安排提申述讼。其实质是私家施行法令(pri-vate enforcement)，即由公民或集体行使由公权利享有的施行法令的权利。作为美国环境法的一项根本准则，公民诉讼准则的内容杂乱丰厚。而有关公民诉讼的束缚性要素因其与公民诉讼的一些本位性问题密切相关而成为公民诉讼准则的一项十分重要的内容[2].公民诉讼的束缚是指公民诉讼的提起及施行是遭到必定的束缚的，包含立法的束缚和司法的束缚。立法的束缚是指公民诉讼条款中所规则的束缚公民诉讼提起及施行的要素。司法的束缚是指在公民诉讼的司法施行中，法院运用法令解说机制对公民诉讼所附加的束缚。司法束缚首要表现为原告申述资历(stand-ing)问题[3].鉴于国内有关公民诉讼立法束缚的研讨显着缺失，本文要点调查立法束缚问题，研讨内容包含公民诉讼提起束缚的立法规则、司法实践等，以期更实在地提示公民诉讼之原貌。
公民诉讼准则一般是经过美国联邦环境法令中的公民诉讼条款表现的。一方面，公民诉讼条款赋予了一般民众提起公民诉讼的广泛的诉权;另一方面，公民诉讼条款对诉讼的提起规则了必定的束缚。公民诉讼条款一般规则，公民诉讼有必要依法提起，提起公民诉讼有必要契合法令规则的条件，公民诉讼具有清晰的可诉规模;但在法令规则的特别景象下，即便存在契合公民诉讼条款的申述条件，也不得根据公民诉讼条款提申述讼。根据公民诉讼条款的规则，提起公民诉讼的束缚性要素首要包含三种：公民诉讼具有清晰的可诉规模;申述前有必要历经通知(notice)程序;行政安排勤勉地实行法令的行为(diligent prosecution)能够阻挠公民诉讼的提起。
一、公民诉讼具有清晰的可诉规模
公民诉讼具有清晰的可诉规模是指公民诉讼只能针对法令规则的违法景象提起，可诉规模是由法令清晰界定的。首要，整体而言，美国联邦环境法令层面不存在一个共同的或许普遍意义的公民诉讼条款，提起公民诉讼有必要根据各单行联邦环境法令的公民诉讼条款。即，假如某联邦环境法令没有公民诉讼条款的规则，就不存在提起公民诉讼的景象。比方，公民不得根据《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》(FIFRA) 、《国家环境方针法》(NEPA)和《海洋哺乳动物法》(MMPA)提起公民诉讼，由于这三部法令没有公民诉讼的规则。其次，就包含公民诉讼条款的各单行联邦环境法令而言，公民诉讼有必要根据该法的公民诉讼条款提起。
各单行联邦环境法令的公民诉讼条款一般都规则了清晰的可诉规模，包含两类：其一是违背授权该公民诉讼条款的联邦环境法令的特定法令条款或内容的行为，比方违背《清洁水法》(CWA)所规则的排污规范、束缚、排污答应证及其条款的行为以及违背行政法令机关根据上述排污规范、束缚、排污答应证及其条款所公布的有关行政规章或指令的行为[4].其二是实行联邦环境法令的联邦环保局等行政机关的不作为违法行为。如《清洁空气法》、《清洁水法》均规则，若联邦环保局局长不能实行本法所规则的不归于环保局局长自在裁量范畴的行为或职责，公民能够提起公民诉讼[5].
二、申述前有必要历经通知程序
公民诉讼条款一般规则，原告提申述讼之前有必要阅历通知程序，在通知宣布之日起必定期限内，不得提起公民诉讼。即，申述前必定的通知期限能够阻挠公民诉讼的提起。通知包含两类：其一，关于违背联邦环境法令特定法令条款或内容的行为，假如有提起公民诉讼之意图，应该在申述前将被控违法行为以及申述意图向特定方针宣布通知，在通知宣布之日起必定期限内，不得申述。如《清洁水法》规则，原告根据公民诉讼条款的规则，以为存在违背法令所规则的排污规范、束缚、答应证及其条款以及法令者根据上述排污规范、束缚、答应证及其条款所公布的行政规章与指令时，假如有申述的意图，应该将该被控违法行为向环保局局长、被控违法行为发作地地址州政府和违法者宣布通知。在通知宣布之日起60日内，不得提起公民诉讼[6].其二，关于法令者的不作为违法行为，假如有申述意图，在将该被控违法行为和申述意图通知给法令者之日起60日内，不得提起公民诉讼。如《资源维护和再生法》(RCRA)规则，假如原告以为联邦环保局局长不能实行该法所规则的不归于其自在裁量范畴的行为或职责，可提起公民诉讼。在申述前，原告应先将涉嫌违法行为和申述意图通知给环保局局长，在“原告将其开端诉讼之意图通知给环保局局长之日起60日内，不得提申述讼。”[7]
关于通知的期限，公民诉讼条款一般规则为60天。但也有一些不同规则，如《资源维护和再生法》规则，针对那些对大众健康或环境带来风险的任何固体或风险废弃物的办理、贮藏、处理、运送或铲除供给协助的行为，申述前通知期限为90天[8].
关于通知的方针，公民诉讼条款一般包含两类：其一，在违背联邦环境法令特定法令条款或内容之景象下，通知方针包含实行联邦环境法令的行政安排、被控违法行为发作地地址州政府和被控违法者。如《清洁水法》规则公民诉讼的通知方针包含：联邦环保局、区域环保局办公室、授权实行水污染防治计划的州政府安排或行政官员和被控违法者……其二，在法令者不作为违法之景象下，通知方针是法令安排的行政领袖。
关于通知的内容，首要包含：被控违背法令的详细行为、被控违法行为违背的详细法令规则、被控应承当法令职责的个人或安排、被控违法行为发作的时刻和地址、宣布通知的个人或安排的身份证明以及为其服务的律师的名字、地址等状况{1}.
关于通知的意图，是向违法者和法令者宣布正告，以催促其遵法或活跃施行法令。关于违法者，通知是奉告其违法有或许引发公民诉讼，给违法者一个时机对此做出反响并与通知者洽谈处理争端，以敦促违法者在合理期限内实行遵法职责。关于法令者，通知是提示其存在违法行为，以使其对违法者采用法令办法。此外，也是对法令者宣布正告，由于，假如其不采用勤勉的法令行为，则或许导致公民诉讼的提起{1}.
关于通知的效能和功用，第六巡回上诉法院在沃斯诉废弃物资源公司案(Walls v. Waste Resources Corp.，)[10]中判定，通知的要求不是联邦法院能够不予坚持的一项单纯的法令考虑，而是提起公民诉讼的必经程序。即原告有必要实行申述前通知的职责，有必要遵从对通知予以规范的公民诉讼条款和行政规章的要求。不然，即便提起公民诉讼，法院也会拒肯定其进行司法检查。第九巡回上诉法院在霍斯卓姆诉特拉姆克案(Hallstrom v. Tillamook)[11]中以为，原告有必要实行申述前的通知程序，由于它能够发挥非诉讼胶葛处理机制在处理环境争议中的效果，以此来防止司法处理。
三、行政安排勤勉地实行法令能够阻挠公民诉讼的提起
公民诉讼条款一般规则，关于申述通知中的违法行为，假如法令者采用勤勉的施行法令之办法，则不得提起公民诉讼。其立法意图在于，国会以为，“公民诉讼旨在联邦政府行为的‘补偿’，而非联邦政府行为的阻挠。”{1}即在施行环境法令范畴，占有主导地位的仍然是公权利。这意味着在公民诉讼提起之前，有必要阅历行政前置程序;而行政安排勤勉地法令则能够阻挠公民诉讼的提起。勤勉的法令详细包含两种景象，即行政安排针对涉嫌违法提申述讼;行政安排针对涉嫌违法做出民事或行政处分。
(一)行政安排针对涉嫌违法提申述讼
公民诉讼条款一般规则，假如法令者针对违法行为，在法院现已或正在勤勉地进行一项旨在要求违法者遵法的民事或刑事诉讼，则不得提起公民诉讼。如《清洁水法》的公民诉讼条款规则：“假如环保局局长或州政府在联邦或州的法院现已开端或正在勤勉地进行一项旨在要求违法者恪守有关排污规范、束缚或指令的民事或刑事诉讼，……则不得根据该法公民诉讼条款提起公民诉讼。”[12]这意味着，假如行政安排针对涉嫌违法行为提起敦促违法者遵法的民事或刑事诉讼，则公民诉讼遭到阻挠。
不过，关于公民诉讼的这项立法束缚，法院并没有共同的观念。以《清洁水法》的上述规则为例，呈现了许多不同的乃至是对立的司法解说。争议核心问题表现为：何谓“勤勉地法令”?勤勉地法令是否仅限于行政机关在法院所提起的民事或刑事诉讼?是否还应包含行政机关为法令而采用的其他行为?即，能够阻挠公民诉讼提起的要素是否仅限于行政安排提起的民事或刑事诉讼，而比如行政实行指令(administrative compliance order)等非司法性质的行政行为是否归于公民诉讼的阻挠要素。
在公民诉讼的判例中，褒夫曼诉布瑞德福特煤炭公司案(Baughman v. Bradford Coal Co.，)[13]初次宣称某些行政行为是归于能够阻挠公民诉讼提起的司法行为。该案以为，假如一个行政安排的权利和特性根据其法定的方针使其具有法院的某种性质，而且其法令才能假如同法院施行法令的才能相相似，如都享有对违法行为施加制止性禁制令(restrictive injunction)和民事处分之权利{2}，则该行政行为可视为司法行为，能够阻挠公民诉讼的提起。伽德斯基诉克鲁尼尔沙石公司案(Gardeski v. Colonial Sand & StoneCo. ，)[14]以为，“勤勉地法令”应满意三项要求：应该使国会、法院和大众都坚信该行政行为是实在的和充沛的;该行政行为施行法令之举动是迅速地;要求一项正式的行政程序(首要包含听证、宣布大众通知和大众检查等程序){2}
事实上，关于“勤勉地法令”条款，法院大多给予狭义的解说：以为阻挠公民诉讼的要素应仅仅局限于行政安排的诉讼行为，并不包含行政实行行为。如地球之友诉共同铁路公司案(Friends of the Earth v. Consolidated Rail Corp.，)[15]和塞拉沙龙诉切润美国公司案(Sierra Club v. ChevronU.S.A.， Inc. ， )[16]等闻名的事例都标明只需行政安排提起的诉讼才能够阻挠公民诉讼的提起{3}.
(二)行政安排针对涉嫌违法做出民事或行政处分
公民诉讼条款往往规则，行政安排假如针对涉嫌违法行为采用了民事处分或行政处分，也能够阻挠公民诉讼的提起。如《濒危物种法》规则，关于违背本法任何条款和根据本法授权公布的任何规章的行为，假如内政部部长或商业部部长现已根据该法1540 (a)条施加了民事处分，则不得提起公民诉讼[16].
行政安排的民事或行政处分是否归于阻挠公民诉讼的要素，司法实践不尽相同。本文以在公民诉讼束缚范畴中适用较为深化且极具争议的《清洁水法》第309(g) (6)条为例予以阐明。309(g)是《清洁水法》施行(enforcement)条款中的行政处分(administrative penalties)的内容，该条规则，法令者能够根据详细状况对违法者处以两种等级的民事处分(civil penalties)。这种以金钱制裁为表现方法的民事处分实质上归于行政处分。该条是国会为了增强行政安排施行法令的才能而规划的，这种行政处分能够阻挠以民事处分为诉讼恳求的公民诉讼的提起。309(g) (6)规则，假如法令的联邦或州安排对违法行为施加了以民事处分为表现方法的行政处分，公民诉讼不得提起。即：关于违背《清洁水法》的任何行为，假如存在以下三种景象：(1)联邦安排根据本条现已开端或许正在勤勉地行为;(2)州安排根据与本条相似的州法现已开端或许正在勤勉地行为;(3)联邦或州安排颁布了一项不受进一步的司法检查束缚的结局指令或许违法者根据本条或与本条相相似的州法现已支付了所供认的民事处分。则不得根据《清洁水法》的公民诉讼条款提起以民事处分为诉讼恳求的公民诉讼[17].其立法意图是防止由于法令安排和公民诉讼原告两层施行法令而对同一违法行为重复处分。
309(g)(6)争议点首要为：其一，何谓阻挠公民诉讼的行政行为?阻挠公民诉讼提起的是否仅限于民事处分，是否还包含其他施行法令行为;其二，何谓阻挠公民诉讼的诉讼类型?不得提起的公民诉讼是否仅限于以民事处分为诉讼恳求的公民诉讼，是否包含以衡平法上的救助(equitablerelief)为诉讼恳求的公民诉讼。法院对此不合很大，首要采用广泛解说和狭义解说两种情绪。
其一为广泛解说，以为阻挠公民诉讼的施行法令行为并非仅指民事处分，还包含要求违法者遵法的行政实行指令等。广泛解说之意图是着重行政机关在施行法令方面的主导性，严厉束缚公民诉讼的提起。典型的事例是南北河流分水岭协会安排诉赛土特镇案(North&South Rivers WatershedAssn， Inc.v.Town of Scituate)[18].赛土特镇运营的一个污水处理厂因无《清洁水法》所要求的NPDES答应证向河流排污，导致马塞诸塞州环境维护部于1987年颁布了一项行政指令，要求其新建废水处理设备和改善现有设备。在赛土特镇实行过程中，环境集体于1989年对其违背《清洁水法》的行为提起公民诉讼，要求民事处分和衡平法上的救助等诉讼恳求。联邦地方法院根据309(g) (6)支撑了赛土特镇，以为行政实行指令能够阻挠公民诉讼。环境集体在上诉审中建议，能够阻挠公民诉讼的只能是行政安排施行的以金钱制裁为表现方法的民事处分，但榜首巡回法院回绝了其建议，对309(g)(6)做广义的解说，以为只需行政行为现已开端和勤勉地实行，公民诉讼就无提起之必要了[19].
在赛土特镇案中，榜首巡回法院是从公民诉讼的意图之视点解说该问题的。法院引用了联邦最高法院在斯密斯菲尔德沃特尼公司诉切萨匹克海湾基金会公司案(Gwalt-neyoSmithfield， Ltd. V. Chesapeake Bay Found.，Inc.，)[20]的判定，即，假如把阻挠公民诉讼的行政行为仅理解为有必要是以金钱制裁为施行方法的话，将从根基处危害公民诉讼的效果—即对政府施行法令的补偿效果;将会改动公民诉讼的效果之实质—即从政府施行法令的空地转至对政府施行法令的侵扰。由于，在联邦最高法院看来，公民诉讼仅仅是政府施行法令行为的补偿(supplement)而非替代( supplant)[20].斯密斯菲尔德沃特尼案往往成为联邦法院对公民诉讼进行严厉束缚的有力兵器，“那些怜惜被告和敌视公民诉讼的法院都经过沃特尼案以支撑这种观念：一旦一项行政实行行为现已开端和勤勉地进行，公民就该违法所企图寻求的任何类型的司法救助都应被阻挠。”{4}
榜首巡回法院不仅把公民诉讼的阻挠要素由政府施行的民事处分行为扩展到行政实行行为，还把公民诉讼的束缚类型由原告所提起的以民事处分为诉讼恳求的公民诉讼扩展至以衡平法的救助为诉讼恳求的其他公民诉讼方法。榜首巡回法院在赛土特镇案中以为，不管是何种方法的救助办法，对一种救助办法所施加的束缚，相同也应该适用于其他救助办法。因而，不管是提起以民事处分为诉讼恳求的诉讼，还是以衡平法上的救助为诉讼恳求的诉讼，309(g)(6)都可成为公民诉讼的阻挠要素{4}.榜首巡回法院着重：“国会和联邦最高法院都意识到：(1)施行《清洁水法》的根本职责在于政府;(2)公民诉讼旨在这种根本职责的补偿而非替代;(3)只需在政府不能实行该法令职责之际，公民诉讼才是合适的。” {4}
此外，对309(g) (6)做广泛解说的典型事例还有阿肯色野生生物联盟诉ICI美洲公司案(人rkansas Wildlife Fed-eration v. ICI Americas， Inc)。第八巡回法院遵从了榜首巡回法院的判定，宣称309(g) (6) (A)的公民诉讼的束缚相同适用于以民事处分和衡平法上的救助为诉讼恳求的公民诉讼。
其二为狭义解说，以为应该严厉依照国会立法言语进行解说，能够阻挠公民诉讼提起的仅限于以金钱制裁为方法的民事处分，并不包含行政实行指令;建议法令者对违法行为应慎重地挑选施行法令的方法，意图是着重公民诉讼在施行法令方面的活跃效果、保证公民诉讼的有用施行。典型的事例是华盛顿公益研讨安排诉潘德勒通毛纺织厂案(Washington Pub. Interest Research Group v. PendletonWoolen Mills)[22].潘德勒通毛纺织厂由于违背了NPDES答应证的排放束缚而被联邦环保局颁布了一项行政实行指令，要求其改善设备以恪守NPDES答应证。随后，环境集体提起公民诉讼恳求民事处分等救助。在上诉审中，该工厂建议法院应该超出309(g) (6)之辞意，学习榜首巡回法院在上述赛土特镇案的判定，即行政实行指令和行政处分都能够阻挠公民诉讼的提起。但第九巡回法院回绝承受，以为309(8)(6)仅限于以民事处分为表现方法的行政处分;环保局没有做出行政处分，而是颁布了行政实行指令，两者是有差异的，由于行政处分的做出需求公共通知和大众检查等程序，而行政实行指令却无需这些程序{3}.
典型的事例还有西部高品质日子联盟诉纽约市环境维护局案(Coalition for a Liveable West Side， Inc. v. New YorkCity Department of Environmental Protection. )[23]环境集体宣称纽约市环保局违背其有关两个污水处理厂的答应，提起以衡平法的救助为恳求的公民诉讼，要求纽约市环保局颁布制止令等。环保局宣称应该征引赛土特镇案的判定，根据309(g)(6)(A)对原告所提起的公民诉讼予以阻挠。但地方法院以为，该条的阻挠要素仅限于以民事处分为诉讼恳求的公民诉讼，该条意图在于保证违背《清洁水法》者不会因同一违法行为而遭致两层民事处分，尽管法院关于政府行为应给予尊重，但并不能据此而驳回公民诉讼{4}.2005年11月8日，在纸业、联盟工业、化学和动力劳工国际联合会诉大陆煤炭公司案(Paper， Allied Indus. ， Chem.and Energy Workers Intl Union v. Contl Carbon Co.)[24]中，第十巡回法院回绝采用榜首、八巡回法院有关严厉束缚公民诉讼的判定，宣称，309(g)(6)(A)有关公民诉讼的阻挠要素仅限于原告提起的以民事处分为诉讼恳求的公民诉讼，不包含以衡平法上的救助为诉讼恳求的公民诉讼[25].
四、结语
从美国联邦环境法令有关公民诉讼的束缚的立法规则及其司法实践来看，公民诉讼的立法束缚与公民诉讼的一些本位性问题(如公民诉讼的意图、实质、效果以及司法对美国环境法令施行的影响等)关系密切。
榜首，私家施行法令便是公民诉讼的意图及实质。从立法上看，国会在联邦环境法令中规划公民诉讼的意图是清晰的，即供认私家在施行环境法令方面的活跃效果，经过公民诉讼条款赋予私家行使本应由公权利享有的法令权利，即私家针对法定违法景象能够提起公民诉讼。
第二，公民诉讼的效果便是补偿政府施行法令的缺乏，为大众施行法令供给时机。一般来说，施行法令的权利首要由公权利行使。但公民诉讼的效果便是当政府不能施行法令(包含政府不作为违法和政府施行法令不力等状况)时，公民诉讼便能够作为“行政机关不作为的消毒剂”(an-tidote to agency inaction) {2}经过法院来施行法令。公民诉讼的意图是为大众供给更多的进入法院的时机以促进法令的施行{2}.
第三，公民诉讼的效果是有限的。国会尽管充沛肯定了公民诉讼在施行环境法令方面的活跃效果，但一起也界定了公民诉讼效果之有限性。由于，国会以为，施行法令的主导性权利由政府享有，公民诉讼仅仅一种补偿{5}.由此可见，在施行法令范畴，公权利施行法令机制占有主导地位，公民诉讼的效果仅仅为了补偿法令安排施行法令的缺乏。正是根据这种有限性功用的考虑，公民诉讼的立法束缚才应运而生。这种准则规划标明只需在行政安排不能有用施行法令之景象下，方可发动公民诉讼。而一旦存在政府有用施行法令之景象，则公民诉讼会遭到阻挠。这也通知咱们，国会企图在有关公权利施行法令与私家施行法令之间寻找一种内涵的平衡之尽力。
第四，司法关于公民诉讼束缚性要素的解说昭示了美国人看待公民诉讼成效之杂乱情绪;也显示了司法关于公民诉讼的深刻影响。争议焦点如下：当一项行政施行行为针对同一涉嫌违法正在进行时，何种法令行为能够阻挠公民诉讼的提起;何谓“勤勉的法令”;何谓能够阻挠公民诉讼提起的要素;原告能够提起何种诉讼恳求方法的公民诉讼等。法院对待这些问题的判定并非共同趋同，而是错综杂乱，乃至情绪悬殊。这也使咱们更全面地探求到公民诉讼在美国环境法令的施行等方面所发生的实践成效等。总的来说，公民诉讼的束缚性要素经由司法解说而变得弹性十足;公民诉讼的实践成效遭到司法自治的巨大影响。当法院意图严厉束缚公民诉讼的提起、削弱公民诉讼的成效时，往往会对阻挠公民诉讼的要素做广泛解说，倾向于把阻挠公民诉讼的行政法令行为做扩展趋势，意图在于着重行政法令的主导地位。而反之，当法院意图注重发挥公民诉讼的活跃效果、保证环境法的杰出施行时，往往会对阻挠公民诉讼的要素做狭义解说，着重严厉依照立法规则界定阻挠公民诉讼的行政法令行为之规模，意图在于保证公民诉讼的杰出施行与有用工作。
总归，作为环境公益诉讼准则的国际模范，美国环境法上的公民诉讼准则在保证环境法的杰出施行及大众活跃参与环保等方面，无疑发生了深远的影响。而在公民诉讼准则系统内关于公民诉讼的束缚性要素进行特意的准则规划，也阐明：在施行环境法令方面，占有主导地位的仍然是行政法令;相关于行政安排施行环境法令机制而言，公民诉讼仅仅公权利施行法令机制的一种补偿。因而，公民诉讼的效果是有限的。此外，有关司法判定也标明公民诉讼的束缚还具有其他成效，如减轻司法准则的担负、防止滥诉之或许、节省诉讼本钱以及充沛发挥非诉讼胶葛处理机制在环境胶葛处理中的重要效果等。
从国际规模看，美国环境法上的公民诉讼(citizen suit)由于其相对完善的法令规则以及深化广泛的法令实践而成为环境公益诉讼准则的一种典型。公民诉讼(citizen suit)是美国联邦环境法令的一项根本准则，简直一切重要的联邦环境法令中都包含有公民诉讼条款(citizen suit provi-sions)[1].公民诉讼是指为保证环境法令的施行，公民、集体根据法令的授权、代表社会公益对违背环境法令的行政安排或私家、安排提申述讼。其实质是私家施行法令(pri-vate enforcement)，即由公民或集体行使由公权利享有的施行法令的权利。作为美国环境法的一项根本准则，公民诉讼准则的内容杂乱丰厚。而有关公民诉讼的束缚性要素因其与公民诉讼的一些本位性问题密切相关而成为公民诉讼准则的一项十分重要的内容[2].公民诉讼的束缚是指公民诉讼的提起及施行是遭到必定的束缚的，包含立法的束缚和司法的束缚。立法的束缚是指公民诉讼条款中所规则的束缚公民诉讼提起及施行的要素。司法的束缚是指在公民诉讼的司法施行中，法院运用法令解说机制对公民诉讼所附加的束缚。司法束缚首要表现为原告申述资历(stand-ing)问题[3].鉴于国内有关公民诉讼立法束缚的研讨显着缺失，本文要点调查立法束缚问题，研讨内容包含公民诉讼提起束缚的立法规则、司法实践等，以期更实在地提示公民诉讼之原貌。
公民诉讼准则一般是经过美国联邦环境法令中的公民诉讼条款表现的。一方面，公民诉讼条款赋予了一般民众提起公民诉讼的广泛的诉权;另一方面，公民诉讼条款对诉讼的提起规则了必定的束缚。公民诉讼条款一般规则，公民诉讼有必要依法提起，提起公民诉讼有必要契合法令规则的条件，公民诉讼具有清晰的可诉规模;但在法令规则的特别景象下，即便存在契合公民诉讼条款的申述条件，也不得根据公民诉讼条款提申述讼。根据公民诉讼条款的规则，提起公民诉讼的束缚性要素首要包含三种：公民诉讼具有清晰的可诉规模;申述前有必要历经通知(notice)程序;行政安排勤勉地实行法令的行为(diligent prosecution)能够阻挠公民诉讼的提起。
一、公民诉讼具有清晰的可诉规模
公民诉讼具有清晰的可诉规模是指公民诉讼只能针对法令规则的违法景象提起，可诉规模是由法令清晰界定的。首要，整体而言，美国联邦环境法令层面不存在一个共同的或许普遍意义的公民诉讼条款，提起公民诉讼有必要根据各单行联邦环境法令的公民诉讼条款。即，假如某联邦环境法令没有公民诉讼条款的规则，就不存在提起公民诉讼的景象。比方，公民不得根据《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》(FIFRA) 、《国家环境方针法》(NEPA)和《海洋哺乳动物法》(MMPA)提起公民诉讼，由于这三部法令没有公民诉讼的规则。其次，就包含公民诉讼条款的各单行联邦环境法令而言，公民诉讼有必要根据该法的公民诉讼条款提起。
各单行联邦环境法令的公民诉讼条款一般都规则了清晰的可诉规模，包含两类：其一是违背授权该公民诉讼条款的联邦环境法令的特定法令条款或内容的行为，比方违背《清洁水法》(CWA)所规则的排污规范、束缚、排污答应证及其条款的行为以及违背行政法令机关根据上述排污规范、束缚、排污答应证及其条款所公布的有关行政规章或指令的行为[4].其二是实行联邦环境法令的联邦环保局等行政机关的不作为违法行为。如《清洁空气法》、《清洁水法》均规则，若联邦环保局局长不能实行本法所规则的不归于环保局局长自在裁量范畴的行为或职责，公民能够提起公民诉讼[5].
二、申述前有必要历经通知程序
公民诉讼条款一般规则，原告提申述讼之前有必要阅历通知程序，在通知宣布之日起必定期限内，不得提起公民诉讼。即，申述前必定的通知期限能够阻挠公民诉讼的提起。通知包含两类：其一，关于违背联邦环境法令特定法令条款或内容的行为，假如有提起公民诉讼之意图，应该在申述前将被控违法行为以及申述意图向特定方针宣布通知，在通知宣布之日起必定期限内，不得申述。如《清洁水法》规则，原告根据公民诉讼条款的规则，以为存在违背法令所规则的排污规范、束缚、答应证及其条款以及法令者根据上述排污规范、束缚、答应证及其条款所公布的行政规章与指令时，假如有申述的意图，应该将该被控违法行为向环保局局长、被控违法行为发作地地址州政府和违法者宣布通知。在通知宣布之日起60日内，不得提起公民诉讼[6].其二，关于法令者的不作为违法行为，假如有申述意图，在将该被控违法行为和申述意图通知给法令者之日起60日内，不得提起公民诉讼。如《资源维护和再生法》(RCRA)规则，假如原告以为联邦环保局局长不能实行该法所规则的不归于其自在裁量范畴的行为或职责，可提起公民诉讼。在申述前，原告应先将涉嫌违法行为和申述意图通知给环保局局长，在“原告将其开端诉讼之意图通知给环保局局长之日起60日内，不得提申述讼。”[7]
关于通知的期限，公民诉讼条款一般规则为60天。但也有一些不同规则，如《资源维护和再生法》规则，针对那些对大众健康或环境带来风险的任何固体或风险废弃物的办理、贮藏、处理、运送或铲除供给协助的行为，申述前通知期限为90天[8].
关于通知的方针，公民诉讼条款一般包含两类：其一，在违背联邦环境法令特定法令条款或内容之景象下，通知方针包含实行联邦环境法令的行政安排、被控违法行为发作地地址州政府和被控违法者。如《清洁水法》规则公民诉讼的通知方针包含：联邦环保局、区域环保局办公室、授权实行水污染防治计划的州政府安排或行政官员和被控违法者……其二，在法令者不作为违法之景象下，通知方针是法令安排的行政领袖。
关于通知的内容，首要包含：被控违背法令的详细行为、被控违法行为违背的详细法令规则、被控应承当法令职责的个人或安排、被控违法行为发作的时刻和地址、宣布通知的个人或安排的身份证明以及为其服务的律师的名字、地址等状况{1}.
关于通知的意图，是向违法者和法令者宣布正告，以催促其遵法或活跃施行法令。关于违法者，通知是奉告其违法有或许引发公民诉讼，给违法者一个时机对此做出反响并与通知者洽谈处理争端，以敦促违法者在合理期限内实行遵法职责。关于法令者，通知是提示其存在违法行为，以使其对违法者采用法令办法。此外，也是对法令者宣布正告，由于，假如其不采用勤勉的法令行为，则或许导致公民诉讼的提起{1}.
关于通知的效能和功用，第六巡回上诉法院在沃斯诉废弃物资源公司案(Walls v. Waste Resources Corp.，)[10]中判定，通知的要求不是联邦法院能够不予坚持的一项单纯的法令考虑，而是提起公民诉讼的必经程序。即原告有必要实行申述前通知的职责，有必要遵从对通知予以规范的公民诉讼条款和行政规章的要求。不然，即便提起公民诉讼，法院也会拒肯定其进行司法检查。第九巡回上诉法院在霍斯卓姆诉特拉姆克案(Hallstrom v. Tillamook)[11]中以为，原告有必要实行申述前的通知程序，由于它能够发挥非诉讼胶葛处理机制在处理环境争议中的效果，以此来防止司法处理。
三、行政安排勤勉地实行法令能够阻挠公民诉讼的提起
公民诉讼条款一般规则，关于申述通知中的违法行为，假如法令者采用勤勉的施行法令之办法，则不得提起公民诉讼。其立法意图在于，国会以为，“公民诉讼旨在联邦政府行为的‘补偿’，而非联邦政府行为的阻挠。”{1}即在施行环境法令范畴，占有主导地位的仍然是公权利。这意味着在公民诉讼提起之前，有必要阅历行政前置程序;而行政安排勤勉地法令则能够阻挠公民诉讼的提起。勤勉的法令详细包含两种景象，即行政安排针对涉嫌违法提申述讼;行政安排针对涉嫌违法做出民事或行政处分。
(一)行政安排针对涉嫌违法提申述讼
公民诉讼条款一般规则，假如法令者针对违法行为，在法院现已或正在勤勉地进行一项旨在要求违法者遵法的民事或刑事诉讼，则不得提起公民诉讼。如《清洁水法》的公民诉讼条款规则：“假如环保局局长或州政府在联邦或州的法院现已开端或正在勤勉地进行一项旨在要求违法者恪守有关排污规范、束缚或指令的民事或刑事诉讼，……则不得根据该法公民诉讼条款提起公民诉讼。”[12]这意味着，假如行政安排针对涉嫌违法行为提起敦促违法者遵法的民事或刑事诉讼，则公民诉讼遭到阻挠。
不过，关于公民诉讼的这项立法束缚，法院并没有共同的观念。以《清洁水法》的上述规则为例，呈现了许多不同的乃至是对立的司法解说。争议核心问题表现为：何谓“勤勉地法令”?勤勉地法令是否仅限于行政机关在法院所提起的民事或刑事诉讼?是否还应包含行政机关为法令而采用的其他行为?即，能够阻挠公民诉讼提起的要素是否仅限于行政安排提起的民事或刑事诉讼，而比如行政实行指令(administrative compliance order)等非司法性质的行政行为是否归于公民诉讼的阻挠要素。
在公民诉讼的判例中，褒夫曼诉布瑞德福特煤炭公司案(Baughman v. Bradford Coal Co.，)[13]初次宣称某些行政行为是归于能够阻挠公民诉讼提起的司法行为。该案以为，假如一个行政安排的权利和特性根据其法定的方针使其具有法院的某种性质，而且其法令才能假如同法院施行法令的才能相相似，如都享有对违法行为施加制止性禁制令(restrictive injunction)和民事处分之权利{2}，则该行政行为可视为司法行为，能够阻挠公民诉讼的提起。伽德斯基诉克鲁尼尔沙石公司案(Gardeski v. Colonial Sand & StoneCo. ，)[14]以为，“勤勉地法令”应满意三项要求：应该使国会、法院和大众都坚信该行政行为是实在的和充沛的;该行政行为施行法令之举动是迅速地;要求一项正式的行政程序(首要包含听证、宣布大众通知和大众检查等程序){2}
事实上，关于“勤勉地法令”条款，法院大多给予狭义的解说：以为阻挠公民诉讼的要素应仅仅局限于行政安排的诉讼行为，并不包含行政实行行为。如地球之友诉共同铁路公司案(Friends of the Earth v. Consolidated Rail Corp.，)[15]和塞拉沙龙诉切润美国公司案(Sierra Club v. ChevronU.S.A.， Inc. ， )[16]等闻名的事例都标明只需行政安排提起的诉讼才能够阻挠公民诉讼的提起{3}.
(二)行政安排针对涉嫌违法做出民事或行政处分
公民诉讼条款往往规则，行政安排假如针对涉嫌违法行为采用了民事处分或行政处分，也能够阻挠公民诉讼的提起。如《濒危物种法》规则，关于违背本法任何条款和根据本法授权公布的任何规章的行为，假如内政部部长或商业部部长现已根据该法1540 (a)条施加了民事处分，则不得提起公民诉讼[16].
行政安排的民事或行政处分是否归于阻挠公民诉讼的要素，司法实践不尽相同。本文以在公民诉讼束缚范畴中适用较为深化且极具争议的《清洁水法》第309(g) (6)条为例予以阐明。309(g)是《清洁水法》施行(enforcement)条款中的行政处分(administrative penalties)的内容，该条规则，法令者能够根据详细状况对违法者处以两种等级的民事处分(civil penalties)。这种以金钱制裁为表现方法的民事处分实质上归于行政处分。该条是国会为了增强行政安排施行法令的才能而规划的，这种行政处分能够阻挠以民事处分为诉讼恳求的公民诉讼的提起。309(g) (6)规则，假如法令的联邦或州安排对违法行为施加了以民事处分为表现方法的行政处分，公民诉讼不得提起。即：关于违背《清洁水法》的任何行为，假如存在以下三种景象：(1)联邦安排根据本条现已开端或许正在勤勉地行为;(2)州安排根据与本条相似的州法现已开端或许正在勤勉地行为;(3)联邦或州安排颁布了一项不受进一步的司法检查束缚的结局指令或许违法者根据本条或与本条相相似的州法现已支付了所供认的民事处分。则不得根据《清洁水法》的公民诉讼条款提起以民事处分为诉讼恳求的公民诉讼[17].其立法意图是防止由于法令安排和公民诉讼原告两层施行法令而对同一违法行为重复处分。
309(g)(6)争议点首要为：其一，何谓阻挠公民诉讼的行政行为?阻挠公民诉讼提起的是否仅限于民事处分，是否还包含其他施行法令行为;其二，何谓阻挠公民诉讼的诉讼类型?不得提起的公民诉讼是否仅限于以民事处分为诉讼恳求的公民诉讼，是否包含以衡平法上的救助(equitablerelief)为诉讼恳求的公民诉讼。法院对此不合很大，首要采用广泛解说和狭义解说两种情绪。
其一为广泛解说，以为阻挠公民诉讼的施行法令行为并非仅指民事处分，还包含要求违法者遵法的行政实行指令等。广泛解说之意图是着重行政机关在施行法令方面的主导性，严厉束缚公民诉讼的提起。典型的事例是南北河流分水岭协会安排诉赛土特镇案(North&South Rivers WatershedAssn， Inc.v.Town of Scituate)[18].赛土特镇运营的一个污水处理厂因无《清洁水法》所要求的NPDES答应证向河流排污，导致马塞诸塞州环境维护部于1987年颁布了一项行政指令，要求其新建废水处理设备和改善现有设备。在赛土特镇实行过程中，环境集体于1989年对其违背《清洁水法》的行为提起公民诉讼，要求民事处分和衡平法上的救助等诉讼恳求。联邦地方法院根据309(g) (6)支撑了赛土特镇，以为行政实行指令能够阻挠公民诉讼。环境集体在上诉审中建议，能够阻挠公民诉讼的只能是行政安排施行的以金钱制裁为表现方法的民事处分，但榜首巡回法院回绝了其建议，对309(g)(6)做广义的解说，以为只需行政行为现已开端和勤勉地实行，公民诉讼就无提起之必要了[19].
在赛土特镇案中，榜首巡回法院是从公民诉讼的意图之视点解说该问题的。法院引用了联邦最高法院在斯密斯菲尔德沃特尼公司诉切萨匹克海湾基金会公司案(Gwalt-neyoSmithfield， Ltd. V. Chesapeake Bay Found.，Inc.，)[20]的判定，即，假如把阻挠公民诉讼的行政行为仅理解为有必要是以金钱制裁为施行方法的话，将从根基处危害公民诉讼的效果—即对政府施行法令的补偿效果;将会改动公民诉讼的效果之实质—即从政府施行法令的空地转至对政府施行法令的侵扰。由于，在联邦最高法院看来，公民诉讼仅仅是政府施行法令行为的补偿(supplement)而非替代( supplant)[20].斯密斯菲尔德沃特尼案往往成为联邦法院对公民诉讼进行严厉束缚的有力兵器，“那些怜惜被告和敌视公民诉讼的法院都经过沃特尼案以支撑这种观念：一旦一项行政实行行为现已开端和勤勉地进行，公民就该违法所企图寻求的任何类型的司法救助都应被阻挠。”{4}
榜首巡回法院不仅把公民诉讼的阻挠要素由政府施行的民事处分行为扩展到行政实行行为，还把公民诉讼的束缚类型由原告所提起的以民事处分为诉讼恳求的公民诉讼扩展至以衡平法的救助为诉讼恳求的其他公民诉讼方法。榜首巡回法院在赛土特镇案中以为，不管是何种方法的救助办法，对一种救助办法所施加的束缚，相同也应该适用于其他救助办法。因而，不管是提起以民事处分为诉讼恳求的诉讼，还是以衡平法上的救助为诉讼恳求的诉讼，309(g)(6)都可成为公民诉讼的阻挠要素{4}.榜首巡回法院着重：“国会和联邦最高法院都意识到：(1)施行《清洁水法》的根本职责在于政府;(2)公民诉讼旨在这种根本职责的补偿而非替代;(3)只需在政府不能实行该法令职责之际，公民诉讼才是合适的。” {4}
此外，对309(g) (6)做广泛解说的典型事例还有阿肯色野生生物联盟诉ICI美洲公司案(人rkansas Wildlife Fed-eration v. ICI Americas， Inc)。第八巡回法院遵从了榜首巡回法院的判定，宣称309(g) (6) (A)的公民诉讼的束缚相同适用于以民事处分和衡平法上的救助为诉讼恳求的公民诉讼。
其二为狭义解说，以为应该严厉依照国会立法言语进行解说，能够阻挠公民诉讼提起的仅限于以金钱制裁为方法的民事处分，并不包含行政实行指令;建议法令者对违法行为应慎重地挑选施行法令的方法，意图是着重公民诉讼在施行法令方面的活跃效果、保证公民诉讼的有用施行。典型的事例是华盛顿公益研讨安排诉潘德勒通毛纺织厂案(Washington Pub. Interest Research Group v. PendletonWoolen Mills)[22].潘德勒通毛纺织厂由于违背了NPDES答应证的排放束缚而被联邦环保局颁布了一项行政实行指令，要求其改善设备以恪守NPDES答应证。随后，环境集体提起公民诉讼恳求民事处分等救助。在上诉审中，该工厂建议法院应该超出309(g) (6)之辞意，学习榜首巡回法院在上述赛土特镇案的判定，即行政实行指令和行政处分都能够阻挠公民诉讼的提起。但第九巡回法院回绝承受，以为309(8)(6)仅限于以民事处分为表现方法的行政处分;环保局没有做出行政处分，而是颁布了行政实行指令，两者是有差异的，由于行政处分的做出需求公共通知和大众检查等程序，而行政实行指令却无需这些程序{3}.
典型的事例还有西部高品质日子联盟诉纽约市环境维护局案(Coalition for a Liveable West Side， Inc. v. New YorkCity Department of Environmental Protection. )[23]环境集体宣称纽约市环保局违背其有关两个污水处理厂的答应，提起以衡平法的救助为恳求的公民诉讼，要求纽约市环保局颁布制止令等。环保局宣称应该征引赛土特镇案的判定，根据309(g)(6)(A)对原告所提起的公民诉讼予以阻挠。但地方法院以为，该条的阻挠要素仅限于以民事处分为诉讼恳求的公民诉讼，该条意图在于保证违背《清洁水法》者不会因同一违法行为而遭致两层民事处分，尽管法院关于政府行为应给予尊重，但并不能据此而驳回公民诉讼{4}.2005年11月8日，在纸业、联盟工业、化学和动力劳工国际联合会诉大陆煤炭公司案(Paper， Allied Indus. ， Chem.and Energy Workers Intl Union v. Contl Carbon Co.)[24]中，第十巡回法院回绝采用榜首、八巡回法院有关严厉束缚公民诉讼的判定，宣称，309(g)(6)(A)有关公民诉讼的阻挠要素仅限于原告提起的以民事处分为诉讼恳求的公民诉讼，不包含以衡平法上的救助为诉讼恳求的公民诉讼[25].
四、结语
从美国联邦环境法令有关公民诉讼的束缚的立法规则及其司法实践来看，公民诉讼的立法束缚与公民诉讼的一些本位性问题(如公民诉讼的意图、实质、效果以及司法对美国环境法令施行的影响等)关系密切。
榜首，私家施行法令便是公民诉讼的意图及实质。从立法上看，国会在联邦环境法令中规划公民诉讼的意图是清晰的，即供认私家在施行环境法令方面的活跃效果，经过公民诉讼条款赋予私家行使本应由公权利享有的法令权利，即私家针对法定违法景象能够提起公民诉讼。
第二，公民诉讼的效果便是补偿政府施行法令的缺乏，为大众施行法令供给时机。一般来说，施行法令的权利首要由公权利行使。但公民诉讼的效果便是当政府不能施行法令(包含政府不作为违法和政府施行法令不力等状况)时，公民诉讼便能够作为“行政机关不作为的消毒剂”(an-tidote to agency inaction) {2}经过法院来施行法令。公民诉讼的意图是为大众供给更多的进入法院的时机以促进法令的施行{2}.
第三，公民诉讼的效果是有限的。国会尽管充沛肯定了公民诉讼在施行环境法令方面的活跃效果，但一起也界定了公民诉讼效果之有限性。由于，国会以为，施行法令的主导性权利由政府享有，公民诉讼仅仅一种补偿{5}.由此可见，在施行法令范畴，公权利施行法令机制占有主导地位，公民诉讼的效果仅仅为了补偿法令安排施行法令的缺乏。正是根据这种有限性功用的考虑，公民诉讼的立法束缚才应运而生。这种准则规划标明只需在行政安排不能有用施行法令之景象下，方可发动公民诉讼。而一旦存在政府有用施行法令之景象，则公民诉讼会遭到阻挠。这也通知咱们，国会企图在有关公权利施行法令与私家施行法令之间寻找一种内涵的平衡之尽力。
第四，司法关于公民诉讼束缚性要素的解说昭示了美国人看待公民诉讼成效之杂乱情绪;也显示了司法关于公民诉讼的深刻影响。争议焦点如下：当一项行政施行行为针对同一涉嫌违法正在进行时，何种法令行为能够阻挠公民诉讼的提起;何谓“勤勉的法令”;何谓能够阻挠公民诉讼提起的要素;原告能够提起何种诉讼恳求方法的公民诉讼等。法院对待这些问题的判定并非共同趋同，而是错综杂乱，乃至情绪悬殊。这也使咱们更全面地探求到公民诉讼在美国环境法令的施行等方面所发生的实践成效等。总的来说，公民诉讼的束缚性要素经由司法解说而变得弹性十足;公民诉讼的实践成效遭到司法自治的巨大影响。当法院意图严厉束缚公民诉讼的提起、削弱公民诉讼的成效时，往往会对阻挠公民诉讼的要素做广泛解说，倾向于把阻挠公民诉讼的行政法令行为做扩展趋势，意图在于着重行政法令的主导地位。而反之，当法院意图注重发挥公民诉讼的活跃效果、保证环境法的杰出施行时，往往会对阻挠公民诉讼的要素做狭义解说，着重严厉依照立法规则界定阻挠公民诉讼的行政法令行为之规模，意图在于保证公民诉讼的杰出施行与有用工作。
总归，作为环境公益诉讼准则的国际模范，美国环境法上的公民诉讼准则在保证环境法的杰出施行及大众活跃参与环保等方面，无疑发生了深远的影响。而在公民诉讼准则系统内关于公民诉讼的束缚性要素进行特意的准则规划，也阐明：在施行环境法令方面，占有主导地位的仍然是行政法令;相关于行政安排施行环境法令机制而言，公民诉讼仅仅公权利施行法令机制的一种补偿。因而，公民诉讼的效果是有限的。此外，有关司法判定也标明公民诉讼的束缚还具有其他成效，如减轻司法准则的担负、防止滥诉之或许、节省诉讼本钱以及充沛发挥非诉讼胶葛处理机制在环境胶葛处理中的重要效果等。