复议前置之行政行为起诉对象的确定

2008年9月12日的行政·实行版刊登了陈建伟同志编撰的《行政复议前置下诉讼目标之建立》一文，作者就此提出了自己的不同观念。复议前置又称“尽头行政救助”，是指按照法令、法规的规则，公民、法人或许其他安排不服行政机关作出的行政行为，有必要先向复议机关请求复议，对复议决议不服的，才能够向人民法院提起行政诉讼。即在复议前置的景象下，当事人未经复议不能直接向人民法院提起行政诉讼。当事人在对复议前置的行政行为提起行政诉讼时应当怎么确认申述目标是个比较复杂的问题，在理论界和实务界均有较大的争议。首要有以下四种不同观念：一是在复议前置景象下，复议机关对当事人提出的复议请求作出不予受理决议的，应当以该不予受理决议为目标提起行政诉讼；复议机关在法定期限内不作出复议决议的，应当以复议机关不实行复议的法定责任为由提起行政诉讼。二是在复议前置景象下，复议机关对当事人提出的复议请求作出不予受理决议或许复议机关在法定期限内不作出复议决议的，应当以原行政行为为目标提起行政诉讼。三是在复议前置景象下，复议机关对当事人提出的复议请求作出不予受理决议或许复议机关在法定期限内不作出复议决议的，当事人能够挑选不予受理决议、不实行法定责任或许原行政行为之中的恣意一个提起行政诉讼，即当事人对申述目标具有挑选权。四是在复议前置景象下，以司法检查目标是否触及被诉行政行为的合理性问题为规范，确认不同的申述目标。假如检查目标仅触及被诉行政行为的合法性问题，不触及合理性问题时，能够由当事人在原行政行为和复议行为之间自主挑选申述目标；假如检查目标既触及被诉行政行为的合法性问题又触及合理性问题时，应当辅导当事人挑选复议行为作为申述目标。笔者以为，对复议前置的行政行为提起行政诉讼时怎么确认申述目标的问题，应当区别以下三种状况：一是在复议前置景象下，复议机关对当事人提出的复议请求作出不予受理决议的，应当以该不予受理决议为目标提起行政诉讼，而不能以原行政行为为目标提起行政诉讼。首要根据和理由是：行政诉讼法第三十七条第二款规则：“法令、法规规则应当先向行政机关请求复议，对复议不服再向人民法院提申述讼的，按照法令、法规的规则。”这儿的“法令、法规的规则”首要体现为行政复议法第三十条第一款、税收征收管理法第八十八条第一款、工伤保险条例第五十三条等规则。法令、法规之所以将自然资源确权类行政行为以及专业性强、技术性强的行政行为归入复议前置的规模，首要是为了充分发挥行政机关专业知识和管理经验的优势，充分利用行政机关内部监督机制，便利高效地化解行政争议，下降当事人的诉讼本钱，节省人民法院的审判资源。最高人民法院《关于实行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解说》（以下简称《若干解说》）第三十三条第二款规则：“复议机关不受理复议请求或许在法定期限内不作出复议决议，公民、法人或许其他安排不服，依法向人民法院提申述讼的，人民法院应当依法受理”。行政复议法第十九条也规则：“法令、法规规则应当先向行政复议机关请求行政复议、对行政复议决议不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决议不予受理或许受理后超越行政复议期限不作答复的，公民、法人或许其他安排能够自收到不予受理决议书之日起或许行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。” 尽管《若干解说》和行政复议法的规则均未能清晰当事人的申述目标，但从建立复议前置准则的立法原意来看，复议前置作为特别类型行政行为进入行政诉讼的必经程序，不只具有程序含义，并且具有实体含义。那种只需当事人提出复议请求，就以为满意了程序含义的要求，不管是否通过复议机关的实体处理，都视为现已通过复议程序的观念，是对复议前置准则实体含义的忽视，也是对复议前置准则的片面了解。由于在复议前置景象下，当事人对行政行为所享有的复议请求权是其享有申述权的条件和根底，当复议机关作出不予受理决议时，仅仅复议机关根据行政复议法第十七条的规则，对当事人提出的复议请求是否契合受理的规则作出的一种程序性处理意见，复议机关并未对当事人提出的复议事项进行实体检查，这时当事人以原行政行为为目标提申述讼不契合前述相关法令的规则。假如当事人无正当理由超越法定期限请求复议，那么当事人在损失了复议请求权的一起，也将损失对该复议前置行政行为的申述权。