专家解读检察机关提起公益诉讼改革
来源：听讼网整理 2018-06-12 10:40
2日，《查看机关提起公益诉讼变革试点计划》正式发布。此次变革试点，将带来什么改动?具有哪些意义?记者就此采访了我国政法大学副校长、我国行政法学研究会会长马怀德，全国政协委员、民革中央常委、我国人民大学法学院教授汤维建，西南政法大学行政法学院教授刘艺，请他们进行深化解读。
[新华访谈]：我国公益诉讼案子数量并不多，您觉得首要原因在哪里?
汤维建：我国的公益诉讼案子尤其是查看机关提起公益诉讼的案子的确不是许多，其原因首要在于立法依据不明。公益诉讼不同于私益诉讼，私益诉讼我国现已有了民事诉讼法作为申述的依据，公益诉讼的立法依据一向没有得到立法的清晰。我国民事诉讼法2012年修正，只是在第55条规则了法令规则的有关机关和安排能够提起公益诉讼，但这儿的法令规则的机关和安排究竟是指什么机关和安排，法令上并没有清晰规则。尔后相继修正的环境保护法和顾客合法权益保护法规则了契合必定条件的环保安排和顾客协会能够提起公益诉讼。这就为公益诉讼的真实落地供给了依据。
而查看机关提起公益诉讼仅有笼统的法令原则性规则，比方，人民查看院安排法规则查看机关应当实施其责任，保护国家财产和公共利益不受丢失，但并没有详细赋予查看院提起公益诉讼的权利。法无明文规则不可为，查看院提起公益诉讼一向未能真实发动，其根本原因就在这儿。这次全国人大授权试点，首要就在于处理一个合理性问题，也便是赋予查看机关提起公益诉讼的权利。其意义十分严重。
[新华访谈]：这次查看机关提起公益诉讼变革试点，能处理什么问题，具有哪些意义?
马怀德：此次查看机关提起公益诉讼变革试点，为保护国家和公共利益供给了有用的法令途径。曩昔，在生态环境保护，资源保护，国有资产保护和食品药品范畴，由于公民、法人和其他安排的违法行为，或许行政机关违法行使职权、回绝实施法定责任，公共利益屡次遭受危害确缺少保护公共利益的有用途径。此次授权，为查看机关提起公益诉讼供给了法令依据，必定对保护公共利益发生活跃影响。一起，查看机关提起公益诉讼，也能够发挥查看机关的法令监督功能，依法阻止和纠正违法行为，保护法令次序。最重要的是，能够经过公益诉讼准则，监督行政机关依法行使职权，纠正越权、乱用职权和不作为行为，将预兆问题控制住，避免这些问题演化成公务人员的职务犯罪。
汤维建：这次查看机关进行公益诉讼的试点，首要要“试水”这样几点：一是关于查看机关的才能的检测。查看机关提起公益诉讼，是需求有必定的人力、物力等作为确保的，假如有许多的公益诉讼的案源，而查看机关由于人力严重，却不堪敷衍，这样就需求进行机构变革、人员充沛、强化力气装备。因而，这次试点，带有查看机关“试水”的意思，也便是实践地丈量一下公益诉讼的深浅，可是发现问题，寻觅对策，推进查看变革深化进行。其次，便是探究一下查看机关提起公益诉讼的规模。应该说，查看机关提起公益诉讼的规模是十分宽广的，但在起步时应当约束规模，不宜过于扩大规模，不然这个试点就试欠好。现在试点计划所确认的规模是适合的，并应当要点捉住环境资源方面的侵权案子，以之作为公益诉讼的突破口。最终，经过试点要总结一下查看机关提起公益诉讼的程序机制问题。这个程序的每一步应当怎么走，以及需求规则什么样的准则作为配套，比方，查看机关的调查取证权的规模怎么确认，公益补偿基金怎么构成和保护、使用等等，均需求实践探究。
[新华访谈]：查看机关提起公益诉讼是不是对诉讼主体的一种弥补?查看机关提起公益诉讼有哪些优势?
马怀德：公益诉讼是相关于私益诉讼而存在的特别诉讼方式。当国家社会公共利益受损后，谁能代表公益提申述讼?从事公益的各类社会安排和集体当然能够，可是，作为法令监督部分的查看机关相同不能置身其外。由于查看机关在实施责任进程中，比较简单发现危害公共利益的问题，提起公益诉讼也更有专业性、权威性和便当性。所以，在司法变革的大布景下，推进公益诉讼特别是查看机关代表公益提起行政公益诉讼具有重要意义。不只有利于保护国家社会和公共利益，并且能够有用监督国家行政机关依法行使职权，充沛发挥查看机关的法令监督功能，确保司法变革的顺利进行。
汤维建：查看机关提起公益诉讼具有许多其他主体一般不具备的优势，首要包含：其一，不会缺位。查看机关提起公益诉讼是宪法所确认的责任，任何机关或集体安排都有或许依据种种理由不提起公益诉讼，但查看机关不能以任何理由回绝提起公益诉讼，不然便是不尽职不尽职，就要承当法令责任。因而，查看机关在公益诉讼上是最终堡垒，是提起公益诉讼的最终一道防地。其二，不会滥权。查看机关提起公益诉讼是其法令责任，它提起公益诉讼不带有任何私益或私家动机，如获取奖赏等等，再加之有准则确保，因而查看机关不会乱用公益诉权。其三，专业知识。查看机关也是司法机关，它具有专门人才和专业法令知识、诉讼技术，在提起公益诉讼上愈加能够有的放矢，愈加能够收取好的作用。其四，取证便当。查看机关为了进行法令监督，有专门的调查核实权，这在民事诉讼法第210条以及其他相关法令上现已有了规则。其五，国库支撑。提起公益诉讼，不免要有各种花费，查看院在这个方面较之于一般的社会集体和安排就有优势，国库对此应充沛支撑，相关费用开支应当列入各级财政预算进行确保。
刘艺：查看机关提起公益诉讼是对我国公益诉讼准则的进一步完善。《试点计划》不只弥补了民事公益诉讼机关的类型，也弥补了行政公益诉讼主体的缺位。这能够说是从源头上为公益诉讼增加了动力。《民事诉讼法》第55条规则对污染环境、危害很多顾客合法权益等危害社会公共利益的行为，法令规则的机关和有关安排能够向人民法院提申述讼。2013年修订的《顾客权益保护法》授权顾客安排、2014年修订的《环境保护法》规则环境保护安排能够提起民事公益诉讼。《海洋环境保护法》规则行政机关可提起民事公益诉讼。7月1日全国人大常委会清晰授权查看机关能够提起公益诉讼。由此，可提起民事公益诉讼的机关就确以为两类：行政机关和查看机关。《试点计划》进一步清晰了当行政机关违法行使职权或许不作为形成国家利益或许社会公共利益危害，又没有适格主体或许适格主体不提申述讼的景象下，由查看机关提起行政公益诉讼。这一规则使公益诉讼对国家利益和公共利益的保护愈加齐备。
查看机关提起公益诉讼并非为了本身利益，而是为了实施其宪法赋予的法令监督功能。查看机关在人员配备、专业知识和实践权能方面都具有显着的优势，这确保了诉讼进程的准确性和高效性。此外，人民查看院作为国家机关在诉前程序中能更有用率地与相关主体进行交流，这对保护公共利益有超出诉讼准则的深远意义。
[新华访谈]：查看机关提起公益诉讼的身份是“公益诉讼人”，怎么了解?
汤维建：这包含几层意义：榜首，查看机关是公共利益和国家利益的诉讼代表人。查看机关是代表公共利益和国家利益而提申述讼的，不是为了自己的利益，因而，它是公益诉讼，而不是私益诉讼。其性质与刑事诉讼有类似之处。第二，查看机关既是诉讼中的原告，也是诉讼中的法令监督者，具有双重身份。一方面，查看机关提起公益诉讼，与对方当事人构成了相等对立的联系，它在诉讼中享有当事人的位置和权利义务，比方说它能够供给依据、进行案子陈说、进行法庭争辩、提出处理主张等等，也能够上诉或抗诉。另一方面，查看机关不等同于一般的原告，它在公益诉讼中仍能够对诉讼进行法令监督，比方，假如法院审判公益诉讼案子存在程序违法现象，查看院就能够提出查看主张进行监督;假如法院作出的收效裁判存在过错，查看院能够抗诉;假如公益诉讼的判定进入履行中，查看院对履行的进程及其成果能够进行监督。一起，查看院在公益诉讼中应当坚持客观中立的态度，不得像私益诉讼那样，为了胜诉而不择手段，不得乱用查看机关的公益诉权和法令监督权，不然也要承当相应的法令责任。
[新华访谈]：一些民间安排主张公益诉讼、特别是环境公益诉讼中面临的取证难、费用高级问题，您觉得应该怎么处理?
汤维建：这需求树立健全以下准则：一是基金准则，公益诉讼所取得的补偿应当树立基金，完善准则，妥加办理。二是奖赏准则。对社会集体、安排而言，应当建立相应的奖赏准则，鼓励它们提起公益诉讼。三是免费准则。提起公益诉讼应当革除相应的诉讼费用，当然，乱用诉权的在外。四是法令援助准则。现在法令援助准则已逐渐健全，不断强化，法令援助准则的功用应当在公益诉讼中首要得到表现和显示，其道理是不言自明的。
[新华访谈]：关于查看机关提起公益诉讼，将来立法上应当怎么应对?
汤维建：查看机关提起公益诉讼应当于法有据。现在关于查看机关提起公益诉讼的立法依据，仅有《民事诉讼法》第55条的一条规则，并且这该条规则也只是说到“法令规则的机关”有权提起公益诉讼，而这儿的“机关”是否包含“查看机关”仍然不行清晰。修正后的《行政诉讼法》对公益诉讼未加任何规则。《人民查看院安排法》没有修正，其也未规则查看机关有权提起公益诉讼。查看机关提起公益诉讼的试点现已启航，试点完毕后亟待将试点期间所堆集的经历资料，经过立法化的进程上升为法令标准，从而使查看机关提起公益诉讼实在依法进行。为此，我以为，现在亟需将公益诉讼的立法完善作业列入议事日程。详细包含以下诸项：一是经过全国人大常委会的立法解说，对《民事诉讼法》第55条中的“法令规则的机关”做出清晰解说，将查看机关提起公益诉讼的职权清晰载明于立法解说的标准性文件中。二是在修正《人民查看院安排法》中，清晰规则查看机关有权提起公益诉讼，包含民事公益诉讼和行政公益诉讼。三是主张全国人大常委会依据《行政诉讼法》第11条关于“人民查看院有权对行政诉讼实施法令监督”的规则，做出相关抉择，将查看机关提起行政公益诉讼的权能予以清晰。并在条件成熟时，修正《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，将查看机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的职权和程序予以清晰和细化规则。四是活跃推进拟定《公益诉讼法》，将公益诉讼的司法体系、机制、准则和程序做出体系标准。
[新华访谈]：我国公益诉讼案子数量并不多，您觉得首要原因在哪里?
汤维建：我国的公益诉讼案子尤其是查看机关提起公益诉讼的案子的确不是许多，其原因首要在于立法依据不明。公益诉讼不同于私益诉讼，私益诉讼我国现已有了民事诉讼法作为申述的依据，公益诉讼的立法依据一向没有得到立法的清晰。我国民事诉讼法2012年修正，只是在第55条规则了法令规则的有关机关和安排能够提起公益诉讼，但这儿的法令规则的机关和安排究竟是指什么机关和安排，法令上并没有清晰规则。尔后相继修正的环境保护法和顾客合法权益保护法规则了契合必定条件的环保安排和顾客协会能够提起公益诉讼。这就为公益诉讼的真实落地供给了依据。
而查看机关提起公益诉讼仅有笼统的法令原则性规则，比方，人民查看院安排法规则查看机关应当实施其责任，保护国家财产和公共利益不受丢失，但并没有详细赋予查看院提起公益诉讼的权利。法无明文规则不可为，查看院提起公益诉讼一向未能真实发动，其根本原因就在这儿。这次全国人大授权试点，首要就在于处理一个合理性问题，也便是赋予查看机关提起公益诉讼的权利。其意义十分严重。
[新华访谈]：这次查看机关提起公益诉讼变革试点，能处理什么问题，具有哪些意义?
马怀德：此次查看机关提起公益诉讼变革试点，为保护国家和公共利益供给了有用的法令途径。曩昔，在生态环境保护，资源保护，国有资产保护和食品药品范畴，由于公民、法人和其他安排的违法行为，或许行政机关违法行使职权、回绝实施法定责任，公共利益屡次遭受危害确缺少保护公共利益的有用途径。此次授权，为查看机关提起公益诉讼供给了法令依据，必定对保护公共利益发生活跃影响。一起，查看机关提起公益诉讼，也能够发挥查看机关的法令监督功能，依法阻止和纠正违法行为，保护法令次序。最重要的是，能够经过公益诉讼准则，监督行政机关依法行使职权，纠正越权、乱用职权和不作为行为，将预兆问题控制住，避免这些问题演化成公务人员的职务犯罪。
汤维建：这次查看机关进行公益诉讼的试点，首要要“试水”这样几点：一是关于查看机关的才能的检测。查看机关提起公益诉讼，是需求有必定的人力、物力等作为确保的，假如有许多的公益诉讼的案源，而查看机关由于人力严重，却不堪敷衍，这样就需求进行机构变革、人员充沛、强化力气装备。因而，这次试点，带有查看机关“试水”的意思，也便是实践地丈量一下公益诉讼的深浅，可是发现问题，寻觅对策，推进查看变革深化进行。其次，便是探究一下查看机关提起公益诉讼的规模。应该说，查看机关提起公益诉讼的规模是十分宽广的，但在起步时应当约束规模，不宜过于扩大规模，不然这个试点就试欠好。现在试点计划所确认的规模是适合的，并应当要点捉住环境资源方面的侵权案子，以之作为公益诉讼的突破口。最终，经过试点要总结一下查看机关提起公益诉讼的程序机制问题。这个程序的每一步应当怎么走，以及需求规则什么样的准则作为配套，比方，查看机关的调查取证权的规模怎么确认，公益补偿基金怎么构成和保护、使用等等，均需求实践探究。
[新华访谈]：查看机关提起公益诉讼是不是对诉讼主体的一种弥补?查看机关提起公益诉讼有哪些优势?
马怀德：公益诉讼是相关于私益诉讼而存在的特别诉讼方式。当国家社会公共利益受损后，谁能代表公益提申述讼?从事公益的各类社会安排和集体当然能够，可是，作为法令监督部分的查看机关相同不能置身其外。由于查看机关在实施责任进程中，比较简单发现危害公共利益的问题，提起公益诉讼也更有专业性、权威性和便当性。所以，在司法变革的大布景下，推进公益诉讼特别是查看机关代表公益提起行政公益诉讼具有重要意义。不只有利于保护国家社会和公共利益，并且能够有用监督国家行政机关依法行使职权，充沛发挥查看机关的法令监督功能，确保司法变革的顺利进行。
汤维建：查看机关提起公益诉讼具有许多其他主体一般不具备的优势，首要包含：其一，不会缺位。查看机关提起公益诉讼是宪法所确认的责任，任何机关或集体安排都有或许依据种种理由不提起公益诉讼，但查看机关不能以任何理由回绝提起公益诉讼，不然便是不尽职不尽职，就要承当法令责任。因而，查看机关在公益诉讼上是最终堡垒，是提起公益诉讼的最终一道防地。其二，不会滥权。查看机关提起公益诉讼是其法令责任，它提起公益诉讼不带有任何私益或私家动机，如获取奖赏等等，再加之有准则确保，因而查看机关不会乱用公益诉权。其三，专业知识。查看机关也是司法机关，它具有专门人才和专业法令知识、诉讼技术，在提起公益诉讼上愈加能够有的放矢，愈加能够收取好的作用。其四，取证便当。查看机关为了进行法令监督，有专门的调查核实权，这在民事诉讼法第210条以及其他相关法令上现已有了规则。其五，国库支撑。提起公益诉讼，不免要有各种花费，查看院在这个方面较之于一般的社会集体和安排就有优势，国库对此应充沛支撑，相关费用开支应当列入各级财政预算进行确保。
刘艺：查看机关提起公益诉讼是对我国公益诉讼准则的进一步完善。《试点计划》不只弥补了民事公益诉讼机关的类型，也弥补了行政公益诉讼主体的缺位。这能够说是从源头上为公益诉讼增加了动力。《民事诉讼法》第55条规则对污染环境、危害很多顾客合法权益等危害社会公共利益的行为，法令规则的机关和有关安排能够向人民法院提申述讼。2013年修订的《顾客权益保护法》授权顾客安排、2014年修订的《环境保护法》规则环境保护安排能够提起民事公益诉讼。《海洋环境保护法》规则行政机关可提起民事公益诉讼。7月1日全国人大常委会清晰授权查看机关能够提起公益诉讼。由此，可提起民事公益诉讼的机关就确以为两类：行政机关和查看机关。《试点计划》进一步清晰了当行政机关违法行使职权或许不作为形成国家利益或许社会公共利益危害，又没有适格主体或许适格主体不提申述讼的景象下，由查看机关提起行政公益诉讼。这一规则使公益诉讼对国家利益和公共利益的保护愈加齐备。
查看机关提起公益诉讼并非为了本身利益，而是为了实施其宪法赋予的法令监督功能。查看机关在人员配备、专业知识和实践权能方面都具有显着的优势，这确保了诉讼进程的准确性和高效性。此外，人民查看院作为国家机关在诉前程序中能更有用率地与相关主体进行交流，这对保护公共利益有超出诉讼准则的深远意义。
[新华访谈]：查看机关提起公益诉讼的身份是“公益诉讼人”，怎么了解?
汤维建：这包含几层意义：榜首，查看机关是公共利益和国家利益的诉讼代表人。查看机关是代表公共利益和国家利益而提申述讼的，不是为了自己的利益，因而，它是公益诉讼，而不是私益诉讼。其性质与刑事诉讼有类似之处。第二，查看机关既是诉讼中的原告，也是诉讼中的法令监督者，具有双重身份。一方面，查看机关提起公益诉讼，与对方当事人构成了相等对立的联系，它在诉讼中享有当事人的位置和权利义务，比方说它能够供给依据、进行案子陈说、进行法庭争辩、提出处理主张等等，也能够上诉或抗诉。另一方面，查看机关不等同于一般的原告，它在公益诉讼中仍能够对诉讼进行法令监督，比方，假如法院审判公益诉讼案子存在程序违法现象，查看院就能够提出查看主张进行监督;假如法院作出的收效裁判存在过错，查看院能够抗诉;假如公益诉讼的判定进入履行中，查看院对履行的进程及其成果能够进行监督。一起，查看院在公益诉讼中应当坚持客观中立的态度，不得像私益诉讼那样，为了胜诉而不择手段，不得乱用查看机关的公益诉权和法令监督权，不然也要承当相应的法令责任。
[新华访谈]：一些民间安排主张公益诉讼、特别是环境公益诉讼中面临的取证难、费用高级问题，您觉得应该怎么处理?
汤维建：这需求树立健全以下准则：一是基金准则，公益诉讼所取得的补偿应当树立基金，完善准则，妥加办理。二是奖赏准则。对社会集体、安排而言，应当建立相应的奖赏准则，鼓励它们提起公益诉讼。三是免费准则。提起公益诉讼应当革除相应的诉讼费用，当然，乱用诉权的在外。四是法令援助准则。现在法令援助准则已逐渐健全，不断强化，法令援助准则的功用应当在公益诉讼中首要得到表现和显示，其道理是不言自明的。
[新华访谈]：关于查看机关提起公益诉讼，将来立法上应当怎么应对?
汤维建：查看机关提起公益诉讼应当于法有据。现在关于查看机关提起公益诉讼的立法依据，仅有《民事诉讼法》第55条的一条规则，并且这该条规则也只是说到“法令规则的机关”有权提起公益诉讼，而这儿的“机关”是否包含“查看机关”仍然不行清晰。修正后的《行政诉讼法》对公益诉讼未加任何规则。《人民查看院安排法》没有修正，其也未规则查看机关有权提起公益诉讼。查看机关提起公益诉讼的试点现已启航，试点完毕后亟待将试点期间所堆集的经历资料，经过立法化的进程上升为法令标准，从而使查看机关提起公益诉讼实在依法进行。为此，我以为，现在亟需将公益诉讼的立法完善作业列入议事日程。详细包含以下诸项：一是经过全国人大常委会的立法解说，对《民事诉讼法》第55条中的“法令规则的机关”做出清晰解说，将查看机关提起公益诉讼的职权清晰载明于立法解说的标准性文件中。二是在修正《人民查看院安排法》中，清晰规则查看机关有权提起公益诉讼，包含民事公益诉讼和行政公益诉讼。三是主张全国人大常委会依据《行政诉讼法》第11条关于“人民查看院有权对行政诉讼实施法令监督”的规则，做出相关抉择，将查看机关提起行政公益诉讼的权能予以清晰。并在条件成熟时，修正《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，将查看机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的职权和程序予以清晰和细化规则。四是活跃推进拟定《公益诉讼法》，将公益诉讼的司法体系、机制、准则和程序做出体系标准。