如何救济国有土地使用权出让合同纠纷
来源：听讼网整理 2018-05-28 15:44
国有土地运用权出让中，出让方和受让方签定国有土地运用权出让合同，土地办理部门作为国家所有权的代表以民事主体身份收取土地出让金，一起又作为国家土地办理的行政机关，以行政主体身份对合同的实行施行监督办理权、处分权等。这个过程中，民事法令关系和行政法令关系交错在一起。当时在我国，行政合同的概念仅限于理论讨论，在法令上还没有清晰化。国有土地运用权出让合同实行发作争议时，土地办理部门在法令实践中自行探索，各自采纳不同的处理办法。因为判例的影响，司法实践中，很多的此类合同胶葛由民庭受理，适用民事诉讼的有关规矩来查看土地办理部门的行政行为，更使土地办理部门莫衷一是。
国有土地出让合同的性质是行政合同对兼有民事与行政法令关系的合同，其特点应以居于主导、中心位置的那一种法令关系来确认。假如以行政法令关系为主导，则是行政合同;如以民事法令关系为主导，则是民事合同。毋庸置疑，国有土地运用权出让合同必定具有契约性，即具有合同的性质。合同两边法令位置相等，依照相等、自愿、有偿的准则，遵从要约、许诺的有关规矩签定合同，合同的实行也要遵从恰当、全面、及时的准则。但是在国有土地运用权出让合同中，作为签约的一方，土地办理部门不以一般方法的民事主体而存在，而坚持其原有公权力主体的身份以及单独对合同行使公权力的强制性特权。无论是在合同的签定中仍是实行中，作为出让方的土地办理部门一直居于主导位置，出让方与受让方之间办理与被办理的行政法令关系一直处于主导中心位置。具体体现如下：
土地出让的意图是为了完成行政办理方针
土地办理部门与土地运用者签定土地运用权出让合同的意图是为了遵循国家有关土地办理的法规及方针，行使土地办理职权，依照商场方法装备土地资源，获得最佳土地运用效益，而非单纯寻求经济利益。合同自身是出让方进行土地办理和实行土地方针的一种方法。依据《城市房地产办理法》、《乡镇国有土地运用权出让和转让暂行条例》的有关规矩，依法出让土地是土地办理部门法定的行政职权，不可使出让权或越权行使，土地办理部门应负行政责任，而非民事结果。
合同两边的权力责任不对等
作为出让方的土地办理机关在合同中仅负有交给土地的责任，享有收取出让金的权力，并且享有监督查看权、处分权、单独解除合同权等行政权力，这些都是民事合同中民事主体所不能享有的特权，并且土地办理机关不得抛弃这些权力，不然构成不作为。而出让合同中的受让方除负有交纳出让金的责任外，还负有依照合同约好的时刻、条件开发运用土地，不得搁置、不得改动用处等责任。民法中的契约自在在出让合同中遭到极大的约束。
别的，合同的性质还可以经过签定合同的根底行为的性质来确认。如产品生意合同，签定这种合同的根底行为是产品生意，而产品生意行为是民事法令行为，所以产品生意合同也自然而然是民事合同。相同的道理，国有土地运用权出让合同的性质也可以经过国有土地运用权出让这种行为的性质来确认。国有土地运用权出让的性质在《行政许可法》中有清晰的规矩。《行政许可法》第十二条规矩，“下列事项可以设定行政许可......(二)有限自然资源开发运用、公共资源装备以及直接关系公共利益的特定职业的商场准入等，需求赋予特定权力的事项......”。《行政许可法》第五十三条规矩：“施行本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当经过投标、拍卖等公平竞争的方法作出决议……行政机关依照投标、拍卖程序确认中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决议，并依法向中标人、买受人颁布行政许可证件。行政机关违背本条规矩，不选用投标、拍卖方法，或许违背投标、拍卖程序，危害请求人合法权益的，请求人可以依法请求行政复议或许提起行政诉讼。”
由此可见，国有土地出让是行政许可行为，并且是一种两边行政行为。国有土地运用权出让合同是行政合同，应适用行政法规矩。导入民事合同规矩，是对行政法规矩作出的批改。国有土地运用权出让合同是行政权力和契约精力的有用结合，是商场经济条件下，国家以合同方法来行使办理和装备土地的行政职权的一种手法，相关于单独行政行为而言，这种方法更灵敏、更柔软，更契合现代民主行政的精力。
国有土地出让合同胶葛的救助途径
实践中，因土地办理部门违约而引起胶葛的状况比较罕见，更多的是因受让方违约，土地办理部门对其进行制裁而引起的胶葛。出让方和受让方因合同的有关条款发作争议时，应寻求何种途径处理胶葛，《土地办理法》、《城市房地产办理法》和《乡镇国有土地运用权出让和转让暂行条例》均未作出规矩，最高人民法院2005年6月18日发布的《关于审理触及国有土地运用权合同胶葛案件适用法令问题的解说》(法释[2005]5号)也回避了这一问题。
国有土地运用权出让合同胶葛不适用于裁定安排裁定
依据《裁定法》第二条规矩，民事裁定仅适用于处理“相等主体的公民、法人和其他安排之间发作的合同胶葛和其他产业权益胶葛”，而国有土地运用权出让合同并非相等的民事主体之间的合同，其一方当事人的行为具有必定的行政特点，因而，国有土地运用权出让合同的胶葛不在《裁定法》的适用范围之内。
国有土地运用权出让合同胶葛不适用于寻求民事诉讼救助
首要，依民事诉讼审理对保证行政机关依法行使职权晦气。这有多方面体现：一方面，在民事诉讼中法庭以为国有土地运用权出让合同的两边当事人位置是相等的，土地办理部门是以民事主体的身份与相对人签定合同，因而法庭或许会否定土地办理部门在合同行为中的制裁权、处分权、提早解除合同权等行政优先权。因而，土地办理部门合理行使行政优先权的行为或许被法庭确以为对错法运用行政权的行为，然后确认是违法的，这关于土地办理部门依法行使职权晦气。
另一方面，民事诉讼不适用行政诉讼中的申述不中止实行准则，这会导致合同因提申述讼而被逼中止实行，影响行政功用的有用工作和完成。例如，土地办理部门因受让方搁置土地而解除合同，回收其土地运用权时，若适用民事诉讼规矩，则在诉讼期间，土地仍然被搁置而不能被有用运用。
其次，民事诉讼的规矩也晦气于维护相对人的合法权益。民事诉讼的举证规矩是“谁建议、谁举证”，提出建议而举不出依据证明者则承当晦气的法令结果。土地出让方可以在不与受让方洽谈的条件下单独面作出行政决议，改动合同的正常形状，而关于出让方的行为是否合法、合理，受让方没有满足的举证才能，然后或许会使自己的合法权益得不到保证。
最终，监督限制行政权是行政诉讼差异于民事诉讼的重要功用，依民事诉讼规矩审理国有土地运用权出让合同胶葛，晦气于司法权对行政权的监督限制。适用民事诉讼审判程序，法庭仅仅能查看合同自身，重视合同的缔结、实行状况，而疏忽对行政行为的查看，然后使违法的行政行为或许得不到纠正，无法完成司法权对行政权的限制。
国有土地运用权出让合同胶葛宜寻求行政诉讼救助
国有土地运用权出让合同统筹公共利益和私家利益，而行政诉讼以限制行政权、维护相对人合法权益为立法主旨。将国有土地运用权出让合同胶葛适用行政诉讼救助方法，既有利于避免土地办理机关乱用行政特权、小看合同约束力，也有助于避免行政机关以权谋私、乱用职权，危害社会公共利益，然后完成公私利益的动态平衡。国有土地运用权出让合同胶葛若因出让方不实行交给土地责任、不实行挂号发证责任引起的，受让方即可提起行政诉讼。若受让方违约或违法，应由土地办理部门行使制裁权，假如受让方拒不实行，土地办理部门可依法采纳有关办法加以强制实行，土地办理部门没有强制实行权的，可请求人民法院强制实行;假如受让方不服土地办理部门采纳的制裁办法，则可由受让方提起行政诉讼。
国有土地运用权出让合同诉讼中首要应当适用公法标准，包含在程序上适用行政诉讼法，实体上适用行政法令标准。其次，诉讼中也应当依据审理目标的特殊性适用必定的私法标准，包含在程序上适用民事诉讼法，实体上适用民事法令标准。私法规矩可以援用到行政法领域中的根本原因，首要是因为国有土地运用权出让合同是出让方与受让方之间的合意，是行政的本质与合同的方法的结合，发作的胶葛与民事胶葛有着相似性。如在合同中关于要约与许诺、契约自在、当事人行为才能等胶葛，应当参照适用民法规矩。在国有土地出让合同诉讼适用的程序上，许多状况下也应参照适用民事诉讼规矩。如在举证规矩上，行政诉讼中一般由土地办理机关对其行使行政权的合法性负举证责任，而对土地办理机关违背合同的行为及其对受让人形成的危害，则应当参照民事诉讼规矩，由受让人负举证责任。
国有土地出让合同的性质是行政合同对兼有民事与行政法令关系的合同，其特点应以居于主导、中心位置的那一种法令关系来确认。假如以行政法令关系为主导，则是行政合同;如以民事法令关系为主导，则是民事合同。毋庸置疑，国有土地运用权出让合同必定具有契约性，即具有合同的性质。合同两边法令位置相等，依照相等、自愿、有偿的准则，遵从要约、许诺的有关规矩签定合同，合同的实行也要遵从恰当、全面、及时的准则。但是在国有土地运用权出让合同中，作为签约的一方，土地办理部门不以一般方法的民事主体而存在，而坚持其原有公权力主体的身份以及单独对合同行使公权力的强制性特权。无论是在合同的签定中仍是实行中，作为出让方的土地办理部门一直居于主导位置，出让方与受让方之间办理与被办理的行政法令关系一直处于主导中心位置。具体体现如下：
土地出让的意图是为了完成行政办理方针
土地办理部门与土地运用者签定土地运用权出让合同的意图是为了遵循国家有关土地办理的法规及方针，行使土地办理职权，依照商场方法装备土地资源，获得最佳土地运用效益，而非单纯寻求经济利益。合同自身是出让方进行土地办理和实行土地方针的一种方法。依据《城市房地产办理法》、《乡镇国有土地运用权出让和转让暂行条例》的有关规矩，依法出让土地是土地办理部门法定的行政职权，不可使出让权或越权行使，土地办理部门应负行政责任，而非民事结果。
合同两边的权力责任不对等
作为出让方的土地办理机关在合同中仅负有交给土地的责任，享有收取出让金的权力，并且享有监督查看权、处分权、单独解除合同权等行政权力，这些都是民事合同中民事主体所不能享有的特权，并且土地办理机关不得抛弃这些权力，不然构成不作为。而出让合同中的受让方除负有交纳出让金的责任外，还负有依照合同约好的时刻、条件开发运用土地，不得搁置、不得改动用处等责任。民法中的契约自在在出让合同中遭到极大的约束。
别的，合同的性质还可以经过签定合同的根底行为的性质来确认。如产品生意合同，签定这种合同的根底行为是产品生意，而产品生意行为是民事法令行为，所以产品生意合同也自然而然是民事合同。相同的道理，国有土地运用权出让合同的性质也可以经过国有土地运用权出让这种行为的性质来确认。国有土地运用权出让的性质在《行政许可法》中有清晰的规矩。《行政许可法》第十二条规矩，“下列事项可以设定行政许可......(二)有限自然资源开发运用、公共资源装备以及直接关系公共利益的特定职业的商场准入等，需求赋予特定权力的事项......”。《行政许可法》第五十三条规矩：“施行本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当经过投标、拍卖等公平竞争的方法作出决议……行政机关依照投标、拍卖程序确认中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决议，并依法向中标人、买受人颁布行政许可证件。行政机关违背本条规矩，不选用投标、拍卖方法，或许违背投标、拍卖程序，危害请求人合法权益的，请求人可以依法请求行政复议或许提起行政诉讼。”
由此可见，国有土地出让是行政许可行为，并且是一种两边行政行为。国有土地运用权出让合同是行政合同，应适用行政法规矩。导入民事合同规矩，是对行政法规矩作出的批改。国有土地运用权出让合同是行政权力和契约精力的有用结合，是商场经济条件下，国家以合同方法来行使办理和装备土地的行政职权的一种手法，相关于单独行政行为而言，这种方法更灵敏、更柔软，更契合现代民主行政的精力。
国有土地出让合同胶葛的救助途径
实践中，因土地办理部门违约而引起胶葛的状况比较罕见，更多的是因受让方违约，土地办理部门对其进行制裁而引起的胶葛。出让方和受让方因合同的有关条款发作争议时，应寻求何种途径处理胶葛，《土地办理法》、《城市房地产办理法》和《乡镇国有土地运用权出让和转让暂行条例》均未作出规矩，最高人民法院2005年6月18日发布的《关于审理触及国有土地运用权合同胶葛案件适用法令问题的解说》(法释[2005]5号)也回避了这一问题。
国有土地运用权出让合同胶葛不适用于裁定安排裁定
依据《裁定法》第二条规矩，民事裁定仅适用于处理“相等主体的公民、法人和其他安排之间发作的合同胶葛和其他产业权益胶葛”，而国有土地运用权出让合同并非相等的民事主体之间的合同，其一方当事人的行为具有必定的行政特点，因而，国有土地运用权出让合同的胶葛不在《裁定法》的适用范围之内。
国有土地运用权出让合同胶葛不适用于寻求民事诉讼救助
首要，依民事诉讼审理对保证行政机关依法行使职权晦气。这有多方面体现：一方面，在民事诉讼中法庭以为国有土地运用权出让合同的两边当事人位置是相等的，土地办理部门是以民事主体的身份与相对人签定合同，因而法庭或许会否定土地办理部门在合同行为中的制裁权、处分权、提早解除合同权等行政优先权。因而，土地办理部门合理行使行政优先权的行为或许被法庭确以为对错法运用行政权的行为，然后确认是违法的，这关于土地办理部门依法行使职权晦气。
另一方面，民事诉讼不适用行政诉讼中的申述不中止实行准则，这会导致合同因提申述讼而被逼中止实行，影响行政功用的有用工作和完成。例如，土地办理部门因受让方搁置土地而解除合同，回收其土地运用权时，若适用民事诉讼规矩，则在诉讼期间，土地仍然被搁置而不能被有用运用。
其次，民事诉讼的规矩也晦气于维护相对人的合法权益。民事诉讼的举证规矩是“谁建议、谁举证”，提出建议而举不出依据证明者则承当晦气的法令结果。土地出让方可以在不与受让方洽谈的条件下单独面作出行政决议，改动合同的正常形状，而关于出让方的行为是否合法、合理，受让方没有满足的举证才能，然后或许会使自己的合法权益得不到保证。
最终，监督限制行政权是行政诉讼差异于民事诉讼的重要功用，依民事诉讼规矩审理国有土地运用权出让合同胶葛，晦气于司法权对行政权的监督限制。适用民事诉讼审判程序，法庭仅仅能查看合同自身，重视合同的缔结、实行状况，而疏忽对行政行为的查看，然后使违法的行政行为或许得不到纠正，无法完成司法权对行政权的限制。
国有土地运用权出让合同胶葛宜寻求行政诉讼救助
国有土地运用权出让合同统筹公共利益和私家利益，而行政诉讼以限制行政权、维护相对人合法权益为立法主旨。将国有土地运用权出让合同胶葛适用行政诉讼救助方法，既有利于避免土地办理机关乱用行政特权、小看合同约束力，也有助于避免行政机关以权谋私、乱用职权，危害社会公共利益，然后完成公私利益的动态平衡。国有土地运用权出让合同胶葛若因出让方不实行交给土地责任、不实行挂号发证责任引起的，受让方即可提起行政诉讼。若受让方违约或违法，应由土地办理部门行使制裁权，假如受让方拒不实行，土地办理部门可依法采纳有关办法加以强制实行，土地办理部门没有强制实行权的，可请求人民法院强制实行;假如受让方不服土地办理部门采纳的制裁办法，则可由受让方提起行政诉讼。
国有土地运用权出让合同诉讼中首要应当适用公法标准，包含在程序上适用行政诉讼法，实体上适用行政法令标准。其次，诉讼中也应当依据审理目标的特殊性适用必定的私法标准，包含在程序上适用民事诉讼法，实体上适用民事法令标准。私法规矩可以援用到行政法领域中的根本原因，首要是因为国有土地运用权出让合同是出让方与受让方之间的合意，是行政的本质与合同的方法的结合，发作的胶葛与民事胶葛有着相似性。如在合同中关于要约与许诺、契约自在、当事人行为才能等胶葛，应当参照适用民法规矩。在国有土地出让合同诉讼适用的程序上，许多状况下也应参照适用民事诉讼规矩。如在举证规矩上，行政诉讼中一般由土地办理机关对其行使行政权的合法性负举证责任，而对土地办理机关违背合同的行为及其对受让人形成的危害，则应当参照民事诉讼规矩，由受让人负举证责任。