论抽象行政行为纳入行政复议范围

内容提要
是政府行为中的重要表现形式之一。现行体系下对笼统行政行为的监督途径许多，但实践收效甚微。因而，有必要加强对笼统行政行为的有用监督，其间最主要的监督途径便是将其归入行政复议规模。本文根据我国现行法令的规则，结合行政复议实践和海外经历，提出了将笼统行政行为归入复议规模的必要性和可行性，并对笼统行政行为进入复议规模后面对的请求复议条件、复议统辖、复议效果、复议决议的性质等问题进行了开始评论。
关键词 笼统行政行为 行政复议 监督 规模
对笼统行政行为复议监督问题是理论界及实践部分非常重视的问题，从1990年起草《行政复议法令》起，就有人建议将笼统行政行为归入复议规模，但由于其时条件所限及知道的不一致等原因，终究未能如愿。7年过去了，跟着修正《行政复议法令》作业逐渐打开，笼统行政行为的监督问题再度被提上议事日程。那么，笼统行政行为终究指什么?包含哪些表现形式?在现在监督体系下，有无必要将其归入复议规模，能否找到相应法令根据?一旦归入之后，又将面对哪些问题等等，均是理论界应当答复的。本文企图就上述问题作一浅显剖析，以期引起评论。
一、笼统行政行为的概念及规模界定
笼统行政行为是一个学理概念，是指行政机关针对非特定主体系定的，对后发作法令效能并具有重复适用力的标准性文件的行为。从特征上说，非特定人是相对特定人而言的;对后发作法令效能是指其效能及于未来;能够重复适用是指能够不止一次地适用该标准性文件，契合上述三个条件才干称为笼统行政行为。例如，县政府关于某项收费的文件是针对非特定人的，并且对未来收效，但对相对人不能重复适用，不具备第三个条件，因而，收费文件不是笼统行政行为。关于笼统行政行为的规模，理论界遍及以为，笼统行政行为是行政机关拟定法规、规章和其他具有遍及约束力的标准性文件的行为。上至国务院，下至乡政府，各级行政机关都有权根据宪法和安排法实施笼统行政行为。①从我国笼统行政行为的规模看，有必要对包含规在内的一切笼统行政行为加以监督和标准，但从我国的法制现状及法规、规章在法令进程中所起的效果看，将一切笼统行政行为归入复议规模不太实际。权衡现行体系下笼统行政行为对行政管理发挥的效果及存在的问题两方面联系，笔者以为将归入行政复议规模的笼统行政行为界定为规章及规章以下标准性文件为宜。本文笼统行政行为的概念除特别阐明外，均指规章及规章以下标准性文件。
二、现行体系下对笼统行政行为的监督途径
根据我国1991年1月1日起实施的《行政复议法令》第10条第一款第一项的规则，公民、法人和其他安排对行政法规、规章或许具有遍及约束力的决议、指令不服的，不能请求复议。关于笼统行政行为不能请求复议的理由，《国务院法制局关于〈行政复议法令(草案)〉的阐明》给予了权威性解说：“对笼统行政行为和内部行政行为的监督，同对行政裁定、行政调停以及国防、交际等国家行为的监督相同，现行法令、行政法规都别离有相应的规则。由这些行为引起的争议，只要按有关规则处理即可，没有必要走复议这个程序。”②在其时看来，虽然笼统行政行为也可能会危害公民、法人或其他安排的合法权益，但处理这一问题已有其他途径，无需归入行政复议规模。那么这儿所说的其他监督途径指什么呢?
(一)人大和上级行政机关的监督
从宪法、安排法的规则来看，首要，全国人大常委会有权吊销国务院拟定的同宪法、法令相冲突的行政法规、决议和指令;其次，县以上当地各级人民代表大会常务委员会有权吊销本级人民政府的不适当的决议和指令;再次，国务院有权改动或许吊销各部委以及当地各级人民政府不适当的指令、指示和决议、规章;最终，县以上当地各级人民政府有权改动或许吊销所属各作业部分的不适当的指令、指示和下级人民政府的不适当的决议、指令。