土地如何确权

土地是人类最为重要的出产和日子资料，触及土地的案子法令联系杂乱，案情杂乱，政策性强，前史遗留问题多，是人民法院审理行政案子中的难点之一。本文所称土地确权案子指颁布土地运用证的确权案子及土地运用权争议处理决议的两类典型的土地确权案子。笔者企图以土地确权案子的审判实践对现行行政诉讼存在的三个问题进行反省考虑，并提出予以完善的浅显建议。
一、行政诉讼在土地确权案子中的作用与立法预求相去甚远
《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规则：“为确保人民法院正确及时审理行政案子，维护公民、法人和其他安排的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，依据宪法拟定本法。”明显本法的立法意图是为法院审理行政案子供给保证，为行政相对人的权力救助供给途径，促进行政机关依法行政，这便是诉讼法的立法意图、立法预求。就土地确权案子而言，行政诉讼的立法预求难以完成。理由如下：一、土地确权案子不只触及土地行政管理联系，一起触及相等主体之间的民事联系。单纯的行政诉讼以检查被诉详细行政行为是否合法的检查准则，很难触及查清行政争议的本质，使行政审判的检查停留内行政行为的是否合法的表层的问题上，当然这关于行政审判而言是核心问题，而从“维护公民、法人和其他安排的合法权益”视点讲，这儿的检查明显归于表层次的问题，这是行政诉讼检查准则与立法意图在土地确权案子中暴露出的对立。二、行政相对人的诉讼恳求往往得不到人民法院的检查视点、规模完好的照应。行政相对人之诉愿在于完成其对土地的运用权，完成其民法上的物权，期望人民法院通过行政审判监督行政机关的违法行为，然后完成其底子的恳求，但行政诉讼的检查视点尽管立足于相对人的民法上的权力即土地运用权而赋予其申述的资历，但检查的靶子是行政行为是否违法。按照《行政诉讼法》第五十四条之规则，人民法院对被诉详细行政行为全面检查，只需存在五种违法景象中的任何一种即应判定吊销。相对人民法上的权力是否能够得以完成，并不是行政判定重视的焦点，其裁判的成果也往往不能满意相对人的底子的诉讼恳求。三、吊销判定对相对人的土地运用权维护只能是宣告式的，宣告被诉确权行为侵害了原告的合法权益，也不能真实使其权力的内容明朗化、承认化。因而，即便判定吊销确权文件，决议也并不能完全处理问题。第四、审判实践中存在许多的行政机关败诉后不再作作为，延迟作为的问题，有的将对立面向法院，然后使当事人最高重视的土地权力悬而未决，使当事人长时间堕入无尽的纷争中，审判实践中因不服土地确权引起的行政诉讼案子重复审理长达五、六年的并不稀有，审判的法令作用、社会作用均遭到质疑。
上述问题本质便是行政审判土地确权案子并不能一步到位，切中当事人真实的诉愿，将其重视的民事争议处理完全。针对该问题，有人提出以行政顺便民事的办法一起处理，最高人民法院关于履行行政诉讼法的98条解说第61条好像采用了此观念。最高人民法院行政庭对98条司法释义专著对该条解说又称行政与民事的判定、判定一般别离作出。这其实并不是顺便民事诉讼，只能是同一审判安排包办行政诉讼和民事诉讼罢了，何况别离作出必定由行政庭作出民事判定，违反了法院安排法及诉讼法的规则。因而笔者以为应当清晰行政顺便民事准则。这类行政争议根据民事而言，人民法院审理民事争议是不移至理，兼并审理不存在理论上的妨碍。在《中华人民共和国土地法》出台前，土地运用权争议案子自身便是由人民法院作为民事案子审理。内行政诉讼中，不管是原告或是第三人提出处理相关民事争议的恳求都应该答应，而现实上不管原告或第三人除对被诉确权决议表明贰言或支撑外，对争议土地的归属肯定是要提出自己的恳求。根据当事人意思自治准则，人民法院能够一起审理，不存在技术上的问题。判定的景象归纳如下：
(一)政府对土地之确权行为合法的，判定维护。
(二)土地确权首要依据充沛，而存在程序或适用法令过错的判定承认违法由人民法院以司法权承认土地权。
(三)土地确权首要依据缺乏，而法庭可查明现实的直接由法院判定确权。
(四)土地确权首要依据缺乏，而人民法院又无法查明权属的亦由人民法院本着尊重前史、便利出产、日子的准则，依相邻权理论法令作出土地权属判定。
二、最高人民法院司法解说关于相邻联系的诉权规则与《土地法》中关于土地权属争议处理机制抵触
98条解说第61条仅限于被告对相等主体之间民事争议所作的判定违法方能发动行、民一起审理程序，对被告作出的颁布土地证书的确权行为在颁证违法的景象下是否应发动行政顺便民事裁判程序?实践中很少有人提及。因为这儿不存内行政判定并且判定违法的条件。而实践中，不服颁布土地证而引起的行政案子在全国规模一直在20%以上，这类土地确权案子能否得到妥善的归属和处理联系到行政审判的健康发展，也影响着社会的安靖。实践中不服颁布土地证的景象有以下两种：一是有证的申述政府给另一方颁证侵权;二是无证的申述政府给另一方颁证行为侵权。笔者以为，不管申述方有无相关证件申述政府给另一方颁证行为侵权，只需有行政诉讼法上所称政府颁证行为与其有利害联系便是有原告资历，能够申述。但问题是颁证行为被撤，被保持当事人世暗含的民事争议并未消除，而人民法院又不能一起处理。笔者以为如上述两种申述的状况，曩昔的行政审判并没有捉住问题的本质，不服颁证行为并没有反映对立的本质。因而，人民法院没有厘清不服确权行为的本质而简略地受理而构成了隔靴挠痒。笔者以为，此类胶葛应当归于土地运用权争议。理由如下：所谓土地权属争议，断章取义是指土地所有权或运用权归属争议。《土地权属争议查询处理办法》(2003年1月3日国土资源部发布，同年3月1日施行)即采用了上述界说。针对上述不服颁证行为的行政诉讼案子，外表看是对政府的颁证行为不服，仅指一详细行政行为而言，而现实上当事人不服之理由则是当事人以为该行为侵犯了其特定规模的土地所有权或运用权。当事人申述的条件必定是关于特定规模的土地权属与相邻方或其他相关方发生了不同的知道，各自均建议权力，不然底子不或许引起一方对政府给另一方颁证行为不服的问题。既然如此，笔者以为颁证行为仅仅是构成土地权属争议的原因，而当事人的诉愿指向应该是土地所有权或运用权的归属，因而，应该看到在原告与第三人世存在的土地权属争议才是原告申述的真实原因，故颁证行为是表象，胶葛本质是土地权力之归属。因而，人民法院抛开人民政府直接审理颁证行为并不能从底子上处理胶葛。笔者以为让人民政府依《土地管理法》第16条按土地权属争议进行处理，人民法院在争议违法、当事人不服再提起行政诉讼时，人民法院依行政顺便民事判定的办法一起处理应该是一步到位的处理争议的最佳办法。最高人民法院行政庭有学者也以为，土地权属争议的条件是各方均没有权属合法、面积精确、址清楚的权属证明文件、办法文件，但前史上已由别人无条件合理的长时间运用至今，构成永久性占有的现实。笔者以为，这是对土地权属争议外延的人为的约束，争议是两边当事人的情绪，至于争议是否有道理那是实体问题，即便两边均有证件，各方也依然对证件的了解表明不同的定见，依然能够构成权属争议。《土地权属争议查询处理办法》第20条规则，处理争议机关应当检查两边当事人供给的依据材猜中第(一)项为人民政府颁布的承认土地权属的凭据。由此可见，有证件依然能够构成争议。有一点需要阐明的是人民政府的处理定论、办法，《办法》并没有清晰如裁判的办法多种多样。笔者以为这种判定是一种准司法的行为，应该包含驳回请求，保持现状，如须吊销土地证件(该争议应由县级以上人民政府作出)应对争议的土地归属作出定论。假如不作为土地争议先行由政府处理。相邻方的任何一方申述，许多景象下会构成互诉对方的土地证，乃至两边均被吊销，再由政府从头确权又或许发生新的被诉颁证行为。而依笔者之见以可直接捉住各方争议的民事争议，一起不至于使政府绕过对颁证行为的检查，人民法院在对处理决议检查时依然能够对颁证行为的合法性进行检查，然后防止违法的颁证行为不能得到纠正。归纳所述，笔者以为最高人民法院关于履行《行政诉讼法》的98条解说第十三条中赋予相邻权一方具有行政申述权关于土地相邻联系中的土地运用权争议问题处理办法与土地法的处理办法相抵触，笔者以为，这种抽象的关于相邻联系方诉权的规则，没有引导出正确的处理胶葛的途径。应对土地相邻权引起的行政争议清晰界定为土地权属争议，先行由政府判定，这样能够使许多的触及土地的案子在进入人民法院前通过政府部门的第一步的整理检查，更有利于政府自我纠正违法行为，也便利当事人请求，更重要的是能够许多减轻人民法院日益沉重的审判压力，也契合现代行政判定专业化的发展趋势。别的，值得注意的是《行政复议法》第三十条关于土地等自然资源争议先行复议中复议前置的规模及复议与诉讼怎么联接存在剧烈的争议。依笔者之见，精确界定土地争议规模，发起政府判定在前，人民法院作结局裁判能够消除许多不必要的争议。
三、行政诉讼在土地确权案子中忽视了第三人的信任利益维护，单个状况下审判反而引发了更多的纷争
因为行政行为具有承认力，一旦作出，就应被推定为合法有疚。法令要求相对人予以信任和依靠。根据信任要素的存在，法令也应维护相对人根据依靠所生之利益，制止政府行为以任何借口恣意改变既有行政决议乃至重复无常，哪怕是“有错必纠”也应遭到必要的约束。内行政审判也应当对相对人的依靠利益予以高度重视，对违法行政行为实施有限有吊销，土地确权案子首要触及第三人的利益。现行行政诉讼法尽管设立了第三人准则，但对第三人是否能够提出独立的诉讼恳求没有清晰规则，以致导致人民法院在只需原告发动诉讼程序时即时被诉详细行政行为是否合法进行全面检查，第三人的举证对被诉详细行政行为的检查是否有参阅作用法令规则情绪不明，然后忽视了第三人的利益。以土地确权案子为例，第三人对土地的占有、运用是根据被告的批阅、承认，为维护法令次序和社会日子的安稳，为制止政府行为重复无常，信守许诺应该对相对人因信任政府而获得的利益予以维护，这是行政法信任利益维护准则的应有之义。因而，行政审判应该重视第三人根据对被告的信任而获得的产业或其他方面的利益维护，不能因被告的违法行为而承当实践上的丢失。在不服颁布土地证的土地确权案子中，实践中一般不作土地争议了解，更简单忽视第三人的利益。特别是在当事人已修房盖屋的状况下，吊销证件将会带来更大的社会危险。笔者以为只需不存在证件两证权力抵触、堆叠问题一般不能吊销。而最符合实践的办法应将其归为土地运用权争议处理，政府在处理争议中首要对争议问题作出处理，假如需要吊销证件，由此构成的丢失被告应给予恰当的补偿，在人民法院审理土地权属争议案子中对当事人持有的土地运用证件只需不存在权力抵触的一般也不能否定其效能，这既是出于对保持社会安靖性的考虑，也是对诚信政府的一种支撑。在触及土地确权案子中，轻易地撤证行为或许使政府莫衷一是，也使人民法院莫衷一是。值得着重的是人民法院否定颁证的合法性，依职权再作土地权属的裁判，必定着重当事人的举证责任，统筹政府内行政行为中的档案资料，在现实承认难以查清的条件下，只能以公正准则、以尊重前史、便利出产日子为准则，当然法院的司法才能将承当检测。
归纳所述，人民法院审理土地确权案子应该清晰适用行政顺便民事判定，并应与土地法相照应，清晰土地权属争议的规模办法，在判定中应建立信任维护利益，尽量防止引发新的对立，获得最佳的社会作用。