农村宅基地改革方向分析

十七届三中全会中提出了村庄宅基地革新的方向是：完善村庄宅基地准则，严厉宅基地办理，依法确保农户宅基地的用益物权。下面咱们就来看一下有关人士对村庄宅基地革新方向的剖析，了解下村庄宅基地革新趋势。
村庄宅基地革新方向剖析
一、我国村庄宅基地准则的变迁与点评
(一)宅基地准则的演化
1.历史上我国村庄的宅基地与房产准则一向是“房地合一”，均属农人私有，一向延续到合作化和人民公社初期。1956年村庄完成了高档农业合作化，土地等首要出产资料变成合作社团体一切。当年全国人大经过的《高档农业出产合作社演示规章》，仍然规矩农人房子的宅基地“不用入社”，一起提出“社员新修房子需求的地基，??由合作社统筹处理。”
2.1962年中共八届十中全会经过的《人民公社作业条例批改草案》(即“六十条”)，第一次宣告宅基地“归出产队一切”，“禁绝租借和生意”;一起规矩“社员的房子，永久归社员一切。社员有生意或许租借房子的权力”。宅基地由农人私有变成团体一切是一个严峻革新，农人没有精神预备。其时一些当地从前发作砍树、卖房等紊乱现象。为此中共中心于1963年3月20日专门发告诉，要求各地对宅基地问题做一些补充规矩，宣告了四条方针：
(1)社员的宅基地，包含有建筑物和没有建筑物的，都归出产队团体一切，一概禁绝租借
和生意。但依旧归各户长时间运用，长时间不变。出产队应保护社员的运用权，不能想收就收，想调剂就调剂。
(2)宅基地上的附着物，如房子、树木、厂棚、猪圈、厕所等永久归社员一切。社员有生意房子或许租借房子的权力。房子出卖今后，宅基地的运用权即随之搬运给新房主，但宅基地的一切权仍归出产队一切。
(3)社员需建新房又没有宅基地时，由本户请求，经社员大会评论赞同，由出产队一致规划，协助处理。??社员新建住所占地不管是否为犁地，一概不收地价。
(4)社员不能托言建筑房子，随意扩展院墙，扩展宅基地，来侵吞团体犁地，现已扩展侵吞的有必要退出。(《中心关于各地对社员宅基地问题作一些补充规矩的告诉》(1963年3月20日))这就构成了现行宅基地准则“一宅两制、房地别离;无偿取得，长时间运用”的根本结构。
3.1978年十一届三中全会今后，村庄首先革新，农人敏捷处理了温饱问题，于80年代呈现了建房高潮。可是，包干到户今后有些当地基层组织分裂，呈现了乱占乱用犁地、在承揽地上盖房等问题。所以中心、国务院和全国人大从1981年起不断发文件、颁法令，强化宅基地的办理准则。内容包含：宅基地面积要有限额;一户只能有一处宅基地;请求宅基地要具备条件，契合规划，实施批阅手续;租借出卖房子的不能再请求宅基地;等等。这些规矩，关于治乱是必要的，起到了规范办理、保护犁地的作用。在此阶段，法令法规答应某些非农业人口无偿或有偿运用村庄宅基地建房。如1988年批改的《土地办理法》第41条仍规矩：乡镇非农业户口的居民经过赞同能够运用团体土地建住所，但需参照国家缔造征地规范“付出补偿费和安顿补助费”。
4.90年代末市场经济大展开，城乡人口加速活动，某些非农业人口运用村庄宅基地反而由答应变成了“阻止”，农宅流通方针呈现了逆向调整。1998年8月29日《土地办理法》修订时删除了上述第41条的规矩。1999年5月国务院办公厅《关于加强土地转让办理阻止炒卖土地的告诉》(国办发[1999]39号)则宣告：“农人的住所不得向城市居民出售，也不得赞同城市居民占用农人团体土地建宅，有关部门不得为违法缔造和购买的住所发放土地证和房产证。”2004年10月国务院《关于深化革新严厉土地办理的决议》提出：“阻止乡镇居民在村庄置办宅基地。”同年11月国土资源部《关于加强村庄宅基地办理的定见》提出“两个阻止”：阻止乡镇居民在村庄置办宅基地;阻止为乡镇居民在村庄购买和违法缔造的住所发放土地运用证。2007年12月《国务院办公厅关于严厉履行有关村庄团体缔造用地法令和方针的告诉》再次声明“三个不得”：“村庄住所用地只能分配给本村乡民，乡镇居民不得到村庄购买宅基地、农人住所或‘小产权房’。”
(二)村庄宅基地准则的根本点评
1.总的看，村庄宅基地准则及其配套方针，在计划体制下和社会转型期，使农人取得了大体公正的住所用地确保，完成了农人居者有其屋;构成严厉的请求批阅程序，阻止了农地的乱占乱用;使办理大体有序有用，保护了村庄安稳。这是应该必定的。一起有必要指出，这个准则本身存在对立和缝隙，又同市场化、工业化、城乡一体化的实践展开不相习惯，方针调整显着滞后，导致一批老问题和新对立的不断堆集。
2.现行准则本身的首要特征是：一宅两制，房地别离;无偿取得，长时间运用。宅基地属团体一切，不能租借生意，但可无偿运用，长时间不变;房子属个人私有，能够租借生意。这种准则一方面滋长农人“不要白不要”心思，多占、侵吞宅基地的问题难以阻止;搁置宅基地也难以回收;构成资源糟蹋，加大办理难度。另一方面，以宅基地“团体一切”为由约束农房在本团体成员以外的流通，使农户多年堆集的房子工业不能顺畅变现，使农人遭受种种丢失。
3.现行宅基地准则的另一特征是：政府控制，禁绝流通;着重福利，无视产权。跟着市场化、工业化、城市化和城乡一体化的展开，城乡人口的活动和迁徙不行避免，城乡住所的商品化也就变得不行阻挠。城市居民住所也是“一房两制”，但现已商品化，能够自在上市流通，其房基地运用权能够随房子生意搬运给新房主。村庄宅基地却以“福利确保”为由阻止流通，其房子也禁绝进入市场。城乡住所再次呈现新的二元制。
2007年3月经过的《物权法》虽然把宅基地列入用益物权，但只赋予农户占有和运用两项权力，把一般用益物权具有的收益权抹掉了。在《物权法释义》中只着重“宅基地运用权是农人根据团体成员的身份而享有的福利确保”，不供认其工业权力。(《物权法》第117、152条;人大法工委《物权法释义》第336—337页)这不只显失公正，并且对推动城乡一体化，添加农人的工业收入，改进城乡寓居环境，节省土地资源，都是晦气的。
二、宅基地准则在北京市郊遭受的实践应战
2004年以来，咱们对北京市郊宅基地运用情况进行过两次体系的实地查询。总的情况是：一方面，革新开放以来村庄居民点占地有小幅扩展，宅基地办理有序有用，农户宅基地面积均匀4.22分，人均住所面积40平米，农人寓居条件有了很大改进。另一方面，跟着市场化、工业化、城市化、生态化的展开，运用宅基地的人群发作严峻改动，宅基地的功用显着改动，对立和胶葛很多呈现，许多方针规矩难以履行，对现行宅基地准则构成了严峻应战。
(一)宅基地运用人群的改动
1.城市化和村庄非农化，使农人很多削减，人口和劳动力搬运、活动加速，改动了本市农人本身的寓居情况。本市农业户籍人口高峰值为1990年的392万人，2006年已降至292万。这些改动带来的成果是：(1)农宅搁置率添加(据咱们查询，密云县牤牛河一条沟9个村农房搁置率达17.2%);(2)农宅与户籍地别离、农宅与房主寓居地别离，在村庄已不是个别现象。
2.外来人口很多进入村庄寓居。有查询数据显现，在北京寓居半年以上的活动人口从1997年的146.3万添加到2006年的383.4万，九年间添加了237万。在北京寓居5年以上的活动人口从1997年的16.4%上升到2005年的33.9%。便是说三分之一以上的活动人口“不活动”了，现已成为事实上的“新移民”。其间，农人工大都在市郊寓居，务工经商户许多也以村庄为出产场所。北漂族也根本住在村庄。成果，本市农人的削减并没有使村庄常住人口削减，反而不断添加，近市郊村庄的外来人口已超越本地人。京郊村庄成为农人和居民、本地人和外地人一起寓居和运用的社区。村庄常住人口结构多元化及总量的改动，是对传统观念的推翻。其一，村庄宅基地不再为本村农人专用，“村庄宅基地运用人”应予以新的概念;其二，城市化不意味着村庄的消失，在必定的时期，还表现村庄人口的添加。因而，按村庄人口将很多削减为辅导思想编制的村庄土地运用规划，应该予以调整批改。
3.城市的现代化展开，使改进生态环境的要求日益火急，都市农业特别是休闲参观农业敏捷遍及，使农业、村庄愈加广泛地为城市居民所运用。风俗招待户很多出现。2006年到村庄农户旅行休闲的市民到达2193万人次。
4.城市的展开扩展，又将村庄吞没，让农人脱离他代代寓居繁殖的院子，成为拆迁安顿的目标。处理欠好，农人损失这块归于他们的最终工业，将会变成“失地赋闲失房”的城市贫民。
(二)农宅功用的改动
宅基地运用人群的改动引起村庄院子功用的改动，在保存寓居功用的一起，出产资料的功用、环境功用和工业性功用杰出出来。首要表现为四个方面：一是房子租借。近郊和平原最杰出，成为农人工业性收入的首要来历。二是住所出卖。上世纪80—90年代乡镇居民和外来人口在村庄买房或请求宅基地建房逐步增多。1999年国务院办公厅告诉阻止城市居民购买农人住所，农宅生意变成私下交易，“以租代买”，仍然禁而不止。查询显现，北京农户卖房的份额在4%以上，便是说，购买农宅的至少有几万户，几十万人。三是运营“农家乐”，展开参观休闲农业。运用院子进行风俗招待或运营商业、服务业、手工业，成为许多农人收入的首要来历。四是在拆迁时获取高额补偿。市政府2003年124号令确认了农宅拆迁补偿包含宅基区域位补偿价和房子重置成新价两项，等于供认了宅基地运用权是农人的工业权力，有权取得土地的级差收益。上述种种农宅功用的改动，使农人关于宅基地非常爱惜，“家家算账，寸土必争”。
(三)宅基当地针法规调整滞后，堆集的对立和胶葛增多
杰出表现在两个方面：一是法规与实践违背，使法规难以履行。
1.法令规矩，一户一宅，实践上村庄存在“一户多宅”，并在展开。据农业普查数据，2006年底，具有两处住所的农人有11.81万户，占8.22%;具有三处以上住所的0.78万户，占0.55%。一户多宅的成因，一是承受承继和赠与而必定发作;二是购买农宅或建新不拆旧、为子女预先缔造而没有运用;三是搬家、迁徙今后在新驻地建了住所，原驻地院子仍然保存，等等。虽然有关法规再三重申坚持“一户一宅”制，清晰“一户多宅”不合法，而在确权时即便不确认其运用权，也难以依法回收。
2.法令规矩，农户宅基地面积不得超越省、市、自治区规矩的面积限额。北京市规矩，近郊和人多地少区域，户均2.5分，远郊3分，1982年曾经的按4分地从宽确认。据抽样查询，宅基地实践面积超越4分地的占现有院子的39.37%。而构成原因杂乱，大部分是合作化曾经的祖产老院(其时并没有什么“面积规范”)，或许归于社队赞同赞同构成的，归于私自占用的很少。死抠法规确认的“面积规范”，事实上难以履行。
3.北京市政府1989年39号令规矩，乡民全家迁出或转为非农户后还有住所的，原宅基地由团体经济组织回收。有的县曾做出限其在一年内将房子撤除，把宅基地偿还团体的硬性规矩。实践办不到。只好不了了之。
上述方针问题，都成为预备展开的宅基地确权发证作业的难题。二是约束农宅生意的方针，引起的胶葛和官司添加。例如，通州区宋庄镇，从1994年起至今集合了1500多名艺术家，包含来自海外和港台的近百人。买农宅久居的有200多户。宋庄画家村成了世界知名品牌，市委市政府确认宋庄为“文明构思工业集合区”，并归入通州新城缔造规划。所以农宅价格大涨。拆迁补偿时仅宅基区域位补偿价一户就可得二三十万。少量本来两三万元卖了农宅的户懊悔了。有13户卖房者以“生意农房违背国家方针，属无效合同”为由到法院提申述讼。2007年7月区法院判定被告画家李玉珠败诉。李玉珠上诉，一中院判定维持原判，但指出原告在此非法交易中负有更大职责，被告能够另行申述，要求补偿。李玉珠提出补偿48万元的诉讼请求，至今仍在调停中。宋庄画家村房产诉讼，为国内外所注目。现在现已看到负面作用累累：农人和画家以及镇村团体都受到了损伤，没有一个赢家。当地315名艺术家联名上书最高法院和市区领导，紧迫呼吁就保护农人私房处分权和诚笃守信规矩出台相关方针。两边本无任何争议的农房生意，便是由于面对拆迁或许得到高额补偿的引诱，卖房人毁约昭雪，而法院以“新规”判“旧案”，居然予以支撑，宣告原合同报废而引起的合同胶葛案件，近年来呈显着上升趋势。由此可见，现行约束农宅流通的方针，与市场化、城乡一体化的实践严峻违背，引发的对立抵触非常尖利，再不革新立异，调整方针，现已难以为继。
三、革新立异村庄宅基地准则的根本思路
村庄宅基地革新有两种大思路，一是房地一致都归农人一切;二是宅基地一切权仍属团体，但将(下转第15页)(上接第12页)运用权作为完好的用益物权给农人。咱们主张后者。开始想象是：
1.在继续实施宅基地团体一切的一起，赋予团体成员比较完好的用益物权，使宅基地运用权真实成为农人的一种工业权力。
2.坚持社会主义市场经济的方向，完成公正与功率的一致。继续实施“一户一宅”，有面积限额，表现公正，合理确保农人住所用地;一起实施有偿运用准则，答应合法的宅基地运用权随房产生意流通。宅基地有偿运用的方针，要表现本团体成员与非成员的不同，面积限额以内和以外的不同，新老宅基地的不同，内部价与市场价的不同，对非本团体成员运用宅基地不只要收取更高费用，并且要规矩运用期限，用经济手段促进土地的节省集约运用。
3.尊重一切者的权益，完成一切权与运用权的有机一致。在宅基地运用权流通完成的收入，由团体与户分红;树立宅基地公共基金，用于村庄公共设施缔造和对纯农户的宅基地有偿运用补助。按照《物权法》第59条和第60条的有关规矩，坚持宅基地“归于本团体成员团体一切”，宅基地运用、流通等严峻事项“根据法定程序经本团体成员决议”，并由“团体经济组织或许乡民委员会代表团体行使一切权”。清楚本团体成员身份，健全团体经济组织及其运转规矩，确保宅基地一切权和运用权权力的正确行使。
4.左顾右盼，面向未来，区别对待，使革新的规划具有可行性和可持续性。为此，要研讨村庄居民点的演化趋势和宅基地消亡的条件与途径，实施分类辅导。现在能够看出，北京市郊村庄居民点的展开趋向在乡镇化区域，村庄化区域和生态修养区域各有不同，工业结构、人口构成、寓居方法会有显着不同，因而在宅基地运用的方针上需求区别对待。
5.鉴于我国村庄的展开极不平衡，特大城市市郊和首都的展开处于先行位置，村庄宅基当地针法规和革新脚步在坚持共性的一起应该供认不同，鼓舞实验，答应立异。主张中心政府支撑北京展开村庄宅基当地针调整和准则革新的实验，以习惯新情况，处理新问题，探究准则立异之路，为法令的修正供给实践根据。