如何看待税收立法听证制度

内容提要：由司法听证演化而来的立法听证准则服务于立法的法治化、民主化和科学化。税收作为政府存在和运作的财务来历，直接联系到每个社会成员的经济利益，因此税法的拟定迫切需求一种表现民主参与和科学决议计划的程序性准则。立法听证准则引进税收立法是民主法治建造的必定走向。税收立法听证准则在操作程序上亦有其一起之处。
要害词：税法，立法，立法听证准则
立法听证准则，是指立法机关在拟定标准性文件的进程中，安排相关部分、专家学者和其他有直接好坏联系的当事人等经过必定方法(常见为听证会)陈说定见，为立法机关审议法令法规供给依据的一种立法准则。该准则服务于立法的法治化、民主化和科学化，因此日益为学者和立法当局所注重。“对公民来说，政府服务的直接本钱是税收，课税的方法会明显地影响他对扩展或缩小这类服务的情绪。”[1]由此可见，税收是公民与国家之间最直接最底子的经济联系。进而言之，税收是市民社会和政治国家之间的脐带，经典作家了提醒税收是国家存在的物质根底，“税是喂食政府的娘奶。”[2]笔者以为，跟着市场经济的开展和市民社会的生成，税收的合法性、民主性及科学性问题将越来越多地为人们所注重，立法听证准则在税收立法范畴的选用将是社会开展的必定。
一、立法听证准则的源流与实质
立法听证准则是学习和移植司法听证准则而构成的一项程序性准则，肇端于英国。“天然正义”(natural justice)准则要求裁判者听取两边的陈说。《圣经》中“既听取隆著者也听取低微者”的告诫，在司法上落实为“任何人的辩解有必要被公正地听取”(a man‘s defence must always be fairly heard)准则。这是法官据以操控公共行为(public behavior)的程序手法之一，也被以为是现代听证准则的直接的法理根底。[3]在美国，与“天然正义”相对应的术语是“合理法令程序”(due process of law)，表现为“实体性合理程序”(substantive due process)和“程序性合理程序”(procedural due process)两部分。前者详细铭刻于联邦宪法第14条修正案，即“不管何州不得不经合理法令程序而掠夺任何人之生命、自在或产业”;而后者运用得更为灵敏，从司法的“两造敌对”逐渐扩展到行政和立法范畴。经过50年的开展，美国的立法听证准则日益完善，可谓世界上立法听证准则最齐备的国家。随后，欧洲大陆以及亚洲的日本等首要兴旺资本主义国家也相继树立了自己的立法听证系统。
在我国，听证准则起步较晚，但开展迅速，大致分为两个阶段。榜首阶段，1996年至1999年，其标志是1996年10月实施的《中华公民共和国行政处罚法》榜首次在我国的法令中确立了听证准则;1998年5月实施的《中华公民共和国价格法》掀起价格听证热潮，听证一词正式为国人所承受。第二阶段，1999年至今，其标志是1999年9月广东省人大环境资源委员会就《工程招标招标办理条例(修订草案)》的审议举办我国榜首次立法听证; 2000年7月实施的《中华公民共和国立法法》明确规矩，“列入常务委员会会议议程的法令案，法令委员会、有关的专门委员会和常务委员会作业安排应当听取各方面的定见。听取定见能够采用座谈会、论证会、听证会等多种方法。”(第34条)和“行政法规在起草进程中，应当广泛听取有关机关，安排和公民的定见。听取定见能够采用座谈会、论证会、听证会等多种方法。”(第58条)随后，立法听证在当地性法规的拟定进程中得到了更多的选用，有些区域拟定了立法听证实施办法，丰厚了实践性。
立法听证的中心便是给予所拟定的法令法规有直接好坏联系的当事人一个陈说定见表达观念的时机，它的实质是一种程序法，是确保立法活动顺利进行的程序法，是对实体法的必要弥补。现代政治哲学和法哲学对政府[4]权利合法性的质疑，推动了权利操控的实践，即用行政法等实体法的方法，让公权利在既定的轨道上运转。“实体法的控权效果是与其细致程度成正比的。”[5]可是政府在面临复杂多变的社会生活时，要求权利行使的灵敏性，即答应权利在必定规模内有自在裁量的空间，由此实体法对权利的操控发作了窘境。由于实体法对权利运作规模的合理推定不是自足的，所以程序法开端被人们所注重，以此为要害，听证准则从司法范畴扩展到立法范畴，从事后弥补走向事前防备。听证准则给好坏联系人和政府一个博弈的途径，在“讨价还价”(bargain)的公正敌对中，来求证权利运作的边界。
二、立法听证准则引进税收立法的必要性
立法听证引进税收立法的价值，在于立法听证所固有的功用满意税法的需求。必要性价值的求证问题，便是立法听证准则的普遍性效果在税收立法这个详细的特别的范畴的表现。一般以为，立法听证的功用能够归纳为五个方面：(1)信息搜集;(2)完成直接民主、表现民意;(3)促进良法;(4)和谐社会利益;(5)立法宣扬。[6]笔者以为，立法听证准则引进税法的价值，会集表现在于三个方面。
榜首，满意税收立法法治化的要求。税收法定主义准则是税法的最高法令准则，其根本含义是税法主体及其权利义务由法令加以承认。国民依据法令的规矩交税，政府依据法令的规矩交税。而规矩交税和交税联系的法即税法，由此，立法的法治化是税收法定主义的条件和依据，当且仅当所拟定的税法是良法，才干要求税法主体依法办事。立法的法治化，“要求立法者在立法进程中遵法，遵遵法定权限，遵从法定程序，然后确保立法内容的合法性。”[7]税收立法应当以宪法为依据，恪守《立法法》的规矩，立法听证准则为《立法法》所承认，当然适用于税收立法。假如税收立法程序存在规制的缺失，立法的随意性将大大添加，导致立法成为交税权乱用、侵略公民产业利益的东西，不只危害税法的威望，而且影响到政府的社会公认度。此外，从立法听证实质上看，作为一种程序性规矩，能够防止各种人治的要素，如领导指示，片面随意性等等，确保立法进程的揭露性透明性。
第二，满意税收立法的民主化的要求。“民主是一种社会办理系统，在该系统中社会成员大体上能直接或直接地参与或能够参与影响全体成员的决议计划。”[8]从这个界说上看，民主与“参与影响全体成员的决议计划”相联系，也能够这样以为，当某个决议计划影响全体成员的利益，那么该决议计划的作出要求民主程序。税收“取之于民，用之于民”的特性反映公民主权国家的税收运作进程，从这个含义上说，税权是完成公民利益的需求，税权在底子上归于公民。交税主体的规模随税种之别而有所不同，但就微观而言，税赋的首要担负者是公民。税收的立法是民治的立法，组成社会的成员将其劳动效果的一部分奉献出来，而该会集起来的劳动效果又将运用于添加社会成员一起福利方面，这种关于奉献和再分配劳动效果的机制，是社会成员自治洽谈的产品。明显，从社会契约论的视点看，税收无非是每个人都将其经济利益的一部分置于公意的最高指导下，税法是社会成员间关于再分配的经济契约。那么，社会成员就有权对这个契约的拟定宣告自己的观点，税权和税法的发作是直接民主和公共契约的必定结果，因此税法比其他法令部分更要求民主的成分。可是直接民主下的税收公共契约，仅仅在十分之小的城邦国家才有实践含义。贡斯当和麦迪逊很快发现，在国土宽广，人口众多的国家里，直接民主破产了，彻底自治的税收契约也无法完成。社会成员由古代的全职公民(full-time citizen)变成了兼职公民(half-time citizen)，公民不再亲自参与“影响全体成员的决议计划”，代议制的直接民主发作了而且成为现代民主的首要款式。咱们不难发现，在代议制民主下，由公民选出代表组成立法机关，再由立法机关行使立法权，这个进程就有异化的或许，公意简单被私化，立法机关拟定的标准性文件违背乃至变节了民意;而且推举的级数越高，民意的表达就越或许被掩盖。政府以民意拟定税法的进程将轻易地被社会成员提出质疑。所以市民社会与政治国家的二元敌对在税收范畴中发作了。立法听证准则成为税收立法直接民主的途径，它一头连接着政府当局的立法机关，另一头连接着交税主体详细的实际的生计问题，各种利益抵触将经过这个途径进行沟通和对话，用文明的宽恕的但又批评的方法进行税赋博弈。立法听证准则一起满意了促进税收立法民主化所必备的悉数条件，即立法主体的广泛性，立法行为的限制性，立法内容的公正性和立法进程的程序性。
第三，满意税收立法科学化的需求。假定政府的税收收入为S，政府供给公共产品的本钱为C1，政府本身运作的本钱为C2，在不考虑政府其他财务收入的条件下，有等式：S=C1 C2 ΔC.ΔC反映的是税收资源的隐性丢失，或表现为政府功率低下，安排臃肿，或表现为私设小金库，截留税款等腐败现象。ΔC的操控，是税收立法民主化和法治化的问题;而S，C1，C2的承认，是一个纯科学的问题，即价值无涉(value-free)的技能性问题。税收立法的科学化会集落实在交税主体、交税客体、税率、交税环节、交税期限及减税、免税问题。这些问题往往触及财务、金融、税制等学科范畴，为立法当局所生疏，但又是税收立法胜败的要害。只要从实际动身，从中国国情动身，尊重客观完成，吸收专家、学者参与立法，用科学的理论知道税法的创制，才干防止立法上的盲目性和随意性，然后下降立法本钱，进步立法效益。科学的税收立法需求依托财务学，税收学等经济学专家、学者供给的理论模型和数据预测，立法听证准则能够充分发挥信息搜集的效果，成为税收立法的必要程序。
在宪政的维度中，税法是树立公民公意根底上，调整社会成员与政府之间债权债务联系的法令标准的总和。立法听证准则所蕴涵着的民主价值，是与税收立法内涵要求契合的，因此民主价值是该准则价值系统中的中心。税收不只仅是国家获得财务收入的一种首要手法，而且是国家实施微观调控的经济杠杆之一，因此具有较其他部分法更强的精确性，立法听证准则依据信息搜集的科学性是税法合理性的确保。而民主化和科学化的方针，有必要经过法治的方法得到完成，所以立法听证准则对税法拟定三大奉献是彼此交融的，这种交融是所拟定的税法成为良法的程序性确保。
三、税收立法应当怎么引进立法听证准则
(一)、立法听证准则引进的法令依据及其适用规模
立法听证准则的本身功用满意了人们对税法良法化的价值寻求，不只如此，现行的法令系统，也为该准则的引进供给了依据。《中华公民共和国宪法》第2条第3款规矩：“公民按照法令规矩，经过各种途径和方法，办理国家事务，办理经济和文化事业，办理社会事务。”第27条第2款也规矩：“全部国家机关和国家机关作业人员有必要依托公民的支撑，常常坚持同公民的密切联系，倾听公民的定见和主张，承受公民的监督，尽力为公民服务。”立法听证准则引进税收立法契合宪法的精力，公民有权利要求参与听证，国家机关应当给予毅力表达的途径。《国务院关于遵循实施的告诉》(国发[2000]11号)要求“坚持走大众路线，广泛听取定见，特别要注重底层大众、根本大众的定见，群策群力，足智多谋。在立法作业中要确保公民大众经过多种途径参与立法活动。”和“ 起草规章应当采用座谈会、论证会、听证会等多种方法，广泛听取有关机关、安排和公民尤其是底层安排、底层大众的定见。”国务院部委以及当地立法立法机关在拟定较低阶位的税收立法性文件时，选用立法听证程序亦是合法的。
理论上以为，我国立法听证规模准则上包含，与公民大众切身利益密切相关的立法和立法机关以为有必要举办听证的景象。[9]税收立法明显能够归为与公民大众切身利益相关的景象。而税法系统又包含了税收实体法和税收程序法两个子系统，前者依据税种不同能够进一步分为流通税法、所得税法、产业税法、资源税法和行为税法等等;后者首要包含税务机关安排法，税收征收办理法等等。笔者以为，立法听证准则首要适用于前者，由于税收实体法所规矩的内容直接影响着交税人的产业利益，假如立法失误，将发作国家权利侵略公民产业权的严重后果;至于后者，则更多表现着办理的理念，交税人与交税人之间的抵触是偶尔的、非有必要的，又有行政复议和行政诉讼法令系统作为弥补机制，而且税收程序法一经拟定，在必守时期内不会发作变化。鉴于听证准则的发动和运转要以适当的本钱为价值，所以立法听证准则的适用规模首要是税收实体法的立法。
(二)、税收立法听证的参与主体
依据立法听证准则规划的转义，参与主体一般包含立法听证的安排机关、掌管人、书记员、查询人员、证人、专家学者、好坏联系人、托付代理人等等。税收立法听证的参与主体跟着将拟定标准性法令文件触及内容的不同而不同，应当依据实际需求和利益抵触来承认参与主体。笔者以汽油柴油的消费税立法为例，进行详细剖析。(1)安排机关，即立法机关，拟定汽油柴油消费税标准性文件的首要是财务部和国家税务总局，它们依据《中华公民共和国消费税暂行条例》拟定有关交税规模和税率的部委规章。(2)掌管人，由立法机关指定，而且没有好坏联系，一般能够由国家税务总局的国家作业人员担任，也能够由民间团体安排或学术安排的代表担任，如税法学会的理事等，立法机关予以帮忙和监督。但立法起草小组的成员不能成为掌管人。(3)听证员，由立法机关指定，帮忙掌管人安排操控听证运转，一般能够由国家税务总局和财务部从事法令事务的国家作业人员担任，也能够由民间协会或大学相关范畴的资深人士担任，如从事涉税事务的律师、会计师、教师等。(4)书记员。(5)当事人及其代理人，即与所立之法有直接好坏联系并经安排机关赞同参与听证的人，消费税的交税义务人是出产、托付加工和进口应税消费品的单位和个人，又进一步转嫁到消费品运用者身上，所以参与听证的当事人应包含石油化工的出产企业，原油或成品油的进出口企业，交通运输企业以及私家车主代表等等。(6)其他参与人，亚太经合安排国家在关于“环保型”税制的开始研讨中，轿车和燃油交税越来越多地考虑到环保要素，将生态税思维遵循到对动力产品的征收中，成为我国消费税变革的理念。[10]由于含铅汽油、无铅汽油和柴油对环境污染存在不同，所以能够用不同税率来引导燃油消费。三种燃油之间的税率的相对联系的数据剖析是一个纯技能课题，这就要求环境保护安排从事燃油污染的作业人员参与听证。此外，从事消费税研讨的专家学者也应当参与听证，从各国实践中总结出合适中国国情的税收准则。其他参与人是一个兜底的规模，立法机关依据实际需求，能够灵敏采用，其意图首要是确保税收立法的科学性。立法起草小组成员在当地立法实践中往往是听证的掌管人，笔者以为，立法起草人员与当事人相同是立法听证的参与人，能够环绕起草的法案进行质证和争辩。
(三)、税收立法听证的程序
立法听证准则是程序性的规矩，所蕴涵的价值，所完成的方针都要通进程序来完成，不然该准则将形同虚设，并构成政府资源的糟蹋。一般将立法听证程序分为三个根本过程：预备程序，进行程序和笔录运用问题。[11]笔者仍以汽油柴油的消费税立法为例，进行详细剖析。
榜首，立法听证会的预备。国家税务总局和财务部在承认举办听证会后，发布公告和标准性法令文件的征求定见稿，拟定听证会的议题、时刻、地址和相关权利义务，在规矩期限内承受社会公众的请求。书面告诉能够在部委定时的公报和政府网站上发布，能够向首要科研安排如社会科学院财务与交易经济研讨所、天则经济研讨所和高校宣告邀请函。鉴于税收立法多以中心立法为主，各地参与者直接现场参与未必实际，那么能够拓荒网页吸收定见，宣告定见者有必要留下实在名字，对自己的言行担任，恪守根本的说理标准，其定见才被立法机关采用。
第二，立法听证会举办。由书记员宣读立法听证会的纪律，由掌管人宣告掌管人、听证员、书记员、当事人的名单以及作业单位和职务，介绍其他参与人，并问询逃避事宜。立法机关介绍草案的内容，提出议题，并就有关问题承受参与人的问询。当事人和其他参与人环绕立法听证的议题宣告定见。燃油的出产、进口企业以及交通运输企业能够供给合理的模型，阐明税收问题对其职业的影响。环境保护安排能够供给统计剖析的数据，阐明三种燃油的污染问题。科研安排合高校的学者能够供给国外的或历史上的理论效果及个案资料，协助承认博弈的均衡点。听证参与人在掌管人的引导下彼此争辩。立法机关作最终讲话。听证笔录经由各方参与人核对签字，并搜集各方供给的书面资料合依据。这一阶段，是立法听证的首要阶段，而立法听证的思维源于司法，司法程序当然能够予以学习。“审判型听证”将是税法立法听证的开展方向，在这个形式下，掌管人和听证员彻底独立于国家税务总局和财务部，能够是民间学术安排的公共知识分子，而包含立法起草小组成员在内的其他参与主体依据其代表的利益不同构成质证和争辩的两边。
第三，听证陈述的发布。听证会完毕后，掌管人依据听证笔录，归纳各方定见，作出听证陈述，并将争议焦点和采信理由同时呈报国家税务总局和财务部。立法机关应当在必定时限内，向辖区揭露;新闻媒体能够进行相关报导，或许举办新闻发布会，承受社会监督。
税收是公民与国家最重要的经济联系，“国家存在的经济表现便是捐税，共和国以收税人的姿势表明晰自己的存在。” [12]税法是调整税收联系的标准性文件，税收无偿性、强制性和固定性的特色要求税收立法实施法治化、民主化和科学化。税收立法采用听证准则有其必要性和必定性。在深化税制变革，推动税收立法之际，剖析立法听证准则的实践价值，将其引进税收立法，也是拟定“中华公民共和国税收根本法”的一个议题。