什么是行政复议机关责令

[案情]
请求人：某县金山乡松山村委会
被请求人：某县人民政府
第三人：某县小塘乡江山等六个村委会
请求人与第三人争议的湖面门前湖，在康垦大堤兴建曾经属外湖。大堤修正后，外湖变内湖。80年代末，请求人在湖上段拦网养鱼，而第三人在湖下段拦网饲养。1989年因请求人在湖中上段建桥作挡而引发胶葛，两边均建议对整个门前湖有运用权。1990年10月12日，在县委举行两边有关人员参与的和谐会上，形成了一个会议纪要：主要内容是：以鲤鱼洲挡为界，挡上段由请求方取鱼，挡下由第三人捕鱼。1999年元月，因为请求人查找到四张1953年土地证存根上记有淤子，面积共叁分的根据后，就建议对门前湖的悉数运用权，然后与第三人再次发生胶葛。第三人建议其运用权的根据有：①1963年12月13日湖港草洲代表大会的记载：称该湖为小塘门前湖;②1964年小塘乡六个大队的渔民湖港运用登记表记载：大塘门口湖的四至方位，以及1987年由县人民政府颁布的《内湖水面运用权证》有相同记载。
根据以上现实，1999年4月12日，某县人民政府作出行政处理决议，决议以为：争议的水面一切权属国家一切，争议两边只需运用权，按小塘淼水捕鱼的习气及内湖水面运用权证等根据，应承认小塘享有门前湖的运用权。但鉴于请求人1953年土地证存根上载有该湖面下有淤子的现实及湖面办理运用的现状，应按照1990年会议纪要的第一条内容所承认的规模，别离将运用权承认给两边。县政府作出处理决议后，请求人不服，于1999年5月7日向原地区行署提起复议，以为： 1987年县政府颁布给第三人的内湖运用权证是无效的，不能作为定案根据，而其淤子是其具有运用权的最有力根据。某行署受理后经审查，以为县政府的决议承认现实不清，根据不足，故决议吊销某县政府的决议，并责令其从头处理。
某县政府经从头查询，在获取很多新的根据的基础上，于1999年12月9日作出了新的处理决议，但该决议的成果与原决议相同。2000年3月20日，请求人再次提请行政复议，理由是县政府违背《行政复议法》第28条规则，以同一现实和理由作出与原详细行政行为相同的决议，因而，强烈要求复议机关再次吊销该决议。
复议机关再次受理今后，经实地查询并公开审理该案后，以为被请求人以新的有力根据所承认的门前湖不属段家沟一部分的现实确是客观的。被请求人所作出的处理成果并不违背《行政复议法》笫28条第二款之规则，并作出保持被请求人于1999年12月9日作出的处理决议。
[分析]
行政复议法第28条第2款明确规则：“行政复议机关责令被请求人从头作出详细行政行为的，被请求人不得以同一的现实和理由作出与原详细行政行为相同或许根本相同的详细行政行为”。行政复议法之所以作山如此规则，其立法原意是为了避免作出详细行政行为的行政机关，不仔细实行法定责任，或滥用职权，不尽职渎职，以不作为行为来抵挡层级监督，然后危害相对人的合法权益。而本案客观情况是：县人民政府所作出的处理决议与第一次的处理决议，尽管成果相同，可是其作出相同成果所根据的现实已有不同。即第2次处理决议增加了新的根据，进一步承认段家沟的方位是在神口段家圩至松山嘴下，一向归瑞洪镇神口村办理，争议水面不属段家沟一部分的新的现实。
行政复议中，只需被请求人从头作出的详细行政行为的现实和理由改变了其间一部分，就应确以为不属于同一现实和理由。