国企改制可不可以随意反复
来源：听讼网整理 2018-10-31 19:44
[案情]
某商场原系国有商业企业，从属市商务局。1998年，该商场拟进行股份合作制改制，在经商务局赞同，国资局赞同立项后，由某会计师事务所对其财物进行了评价，国资局对评价成果审验承认。市企业改制作业领导小组于1998年7月批复，承认了评价成果，赞同某商场按“零财物出售”方法改组为有限职责公司;征集股本总额31万元，以购买原企业产权。股东王某出资16万元，占股本总额的51%，为法定代表人。1999年市委、市政府决议深化商业流转企业改制，11月，领导小组依据商务局的陈述，赞同某商场改组为经营者个人控股的有限职责公司，工商注册时清晰其私有性质。
2001年2月，其他股东因与王某发生矛盾，向市政府反映王某在改制时隐秘停留国有财物等问题。市政府随即责成审计局等部分进行查办。市审计局出具审计陈述，承认该商场存有国有净财物220余万元。某会计师事务所审计成果承认该商场改制时未评价国有财物计129万余元，其他存留国有财物91万元。国资局对该成果予以承认。
领导小组依据商务局的恳求，于2002年3月8日作出《关于撤消某商场改制计划批复的告诉》，以为该商场在改制时，成心隐秘和停留的国有财物达220余万元，因而改制不符合市委、市政府关于企业改制的有关规则和国有财物办理法令法规。据此决议：1、撤消对某商场改制的两个批复，康复某商场的国有企业性质;2、市工商局依法撤消对某商场有限职责公司的公司注册挂号并撤消营业执照。
王某对该《告诉》不服，以市政府为被恳求人，于2002年5月20日向省政府恳求行政复议，恳求撤消该决议。理由是：1、成心隐秘停留国有财物与现实不符;2、维护国有财物可采纳回收等方法，而不该撤消企业改制计划、康康复企业性质;3、决议工商局撤消商场营业执照不合法。被恳求人答复：1、《告诉》是对商务局请示陈述的批复，属政府机关内部公函来往，不具有详细行政行为的特征，不能对此恳求行政复议;2、市政府不该成为本案被恳求人，如可恳求复议，被恳求人也应是领导小组。
复议机关经审查以为：领导小组是市政府建立的非常设机构，其所宣布的告诉已影响了恳求人的权力和职责，属详细行政行为，能够以市政府为被恳求人中请复议;在确认某商场改制时，成心隐秘停留国有财物220余万元，首要现实不清，职责确认不明;决议撤消某商场改制批复，康康复企业性质、决议工商局依法撤消某商场的公司注册挂号并撤消营业执照，无法令依据。依据行政复议法第二十八条第一款第(三)项的规则，省政府依法作出了撤消《告诉》，并责令被恳求人对触及的国有财物问题作出精确界定，依法予以妥善处理的行政复议决议。
[分析]
1、该《告诉》是否归于内部行政行为，能否恳求行政复议。内部行政行为指行政主体在内部行政安排办理过程中所作的只对行政安排内部发生法令效能的行政行为。判别行政行为属内部仍是外部行政行为，并不取决于行政行为的表现形式，而决议于行政行为的内容和法令效果。该《告诉》虽是领导小组给商务局的行文，但其决议的事项及适用与效能效果的对象是恳求人，对恳求人权力、职责发生严重影响，具有详细行政行为的特征，恳求人能够对此恳求行政复议。
2、领导小组是市政府建立的非常设机构，其作出的详细行政行为的结果应当由建立它的市政府承当。因而，本案中，应以市政府为被恳求人。
3、政府能否以隐秘停留国有财物为由，将经两次改制，已成为私营企业的某商场康复其国有性质?笔者以为，公司的撤消权，只能由公司挂号机关依法行使。本案中，对企业存留的国有财物，应在公平审计后，确认其性质，辨明职责，对直接职责人，依法追究其相应的法令职责。关于企业存留的国有财物，应当依法回收。领导小组直接决议采纳康复国有性质的做法没有法令依据，不符合依法行政的准则。
某商场原系国有商业企业，从属市商务局。1998年，该商场拟进行股份合作制改制，在经商务局赞同，国资局赞同立项后，由某会计师事务所对其财物进行了评价，国资局对评价成果审验承认。市企业改制作业领导小组于1998年7月批复，承认了评价成果，赞同某商场按“零财物出售”方法改组为有限职责公司;征集股本总额31万元，以购买原企业产权。股东王某出资16万元，占股本总额的51%，为法定代表人。1999年市委、市政府决议深化商业流转企业改制，11月，领导小组依据商务局的陈述，赞同某商场改组为经营者个人控股的有限职责公司，工商注册时清晰其私有性质。
2001年2月，其他股东因与王某发生矛盾，向市政府反映王某在改制时隐秘停留国有财物等问题。市政府随即责成审计局等部分进行查办。市审计局出具审计陈述，承认该商场存有国有净财物220余万元。某会计师事务所审计成果承认该商场改制时未评价国有财物计129万余元，其他存留国有财物91万元。国资局对该成果予以承认。
领导小组依据商务局的恳求，于2002年3月8日作出《关于撤消某商场改制计划批复的告诉》，以为该商场在改制时，成心隐秘和停留的国有财物达220余万元，因而改制不符合市委、市政府关于企业改制的有关规则和国有财物办理法令法规。据此决议：1、撤消对某商场改制的两个批复，康复某商场的国有企业性质;2、市工商局依法撤消对某商场有限职责公司的公司注册挂号并撤消营业执照。
王某对该《告诉》不服，以市政府为被恳求人，于2002年5月20日向省政府恳求行政复议，恳求撤消该决议。理由是：1、成心隐秘停留国有财物与现实不符;2、维护国有财物可采纳回收等方法，而不该撤消企业改制计划、康康复企业性质;3、决议工商局撤消商场营业执照不合法。被恳求人答复：1、《告诉》是对商务局请示陈述的批复，属政府机关内部公函来往，不具有详细行政行为的特征，不能对此恳求行政复议;2、市政府不该成为本案被恳求人，如可恳求复议，被恳求人也应是领导小组。
复议机关经审查以为：领导小组是市政府建立的非常设机构，其所宣布的告诉已影响了恳求人的权力和职责，属详细行政行为，能够以市政府为被恳求人中请复议;在确认某商场改制时，成心隐秘停留国有财物220余万元，首要现实不清，职责确认不明;决议撤消某商场改制批复，康康复企业性质、决议工商局依法撤消某商场的公司注册挂号并撤消营业执照，无法令依据。依据行政复议法第二十八条第一款第(三)项的规则，省政府依法作出了撤消《告诉》，并责令被恳求人对触及的国有财物问题作出精确界定，依法予以妥善处理的行政复议决议。
[分析]
1、该《告诉》是否归于内部行政行为，能否恳求行政复议。内部行政行为指行政主体在内部行政安排办理过程中所作的只对行政安排内部发生法令效能的行政行为。判别行政行为属内部仍是外部行政行为，并不取决于行政行为的表现形式，而决议于行政行为的内容和法令效果。该《告诉》虽是领导小组给商务局的行文，但其决议的事项及适用与效能效果的对象是恳求人，对恳求人权力、职责发生严重影响，具有详细行政行为的特征，恳求人能够对此恳求行政复议。
2、领导小组是市政府建立的非常设机构，其作出的详细行政行为的结果应当由建立它的市政府承当。因而，本案中，应以市政府为被恳求人。
3、政府能否以隐秘停留国有财物为由，将经两次改制，已成为私营企业的某商场康复其国有性质?笔者以为，公司的撤消权，只能由公司挂号机关依法行使。本案中，对企业存留的国有财物，应在公平审计后，确认其性质，辨明职责，对直接职责人，依法追究其相应的法令职责。关于企业存留的国有财物，应当依法回收。领导小组直接决议采纳康复国有性质的做法没有法令依据，不符合依法行政的准则。