对行政赔偿先行处理程序的再思考

行政补偿先行处理程序是国家补偿法以及相关司法解释承认的准则，其准则规划意图在于经过补偿责任机关自行处理补偿问题来到达便民、进步行政效率等意图。但在准则实践运转过程中，因为准则运转本钱过高以及存在其他代替准则，行政补偿先行处理程序并没有发挥应有的功用，却成为补偿责任机关躲避补偿职责，延误恳求人取得补偿的东西。本文关于构成这种现象的原因进行了剖析，并结合国家补偿法的修正布景，提出了处理方案。
一、行政补偿先行处理程序的准则结构
我国《国家补偿法》第9条第2款规则：“补偿恳求人应当先向补偿责任机关提出，也可以在恳求行政复议和行政诉讼时一起提出。”《最高人民法院关于审理行政补偿案子若干问题的规则》(1997年4月29日)第4条第2款规则：补偿恳求人独自提起行政补偿诉讼，须以补偿责任机关先行处理为条件。补偿恳求人对补偿责任机关承认的补偿数额有贰言或许补偿责任机关逾期不予补偿，补偿恳求人有权向人民法院提起行政补偿诉讼。
这些条文确立了国家补偿中的先行处理(以下简称先行处理)，即在一般情况下，先行处理是指在行政补偿恳求人向人民法院独自提起行政补偿诉讼之前，由补偿责任机关对补偿问题依法进行处理，假如补偿责任机关的处理未处理争端，则行政补偿恳求人方可提起行政补偿诉讼的行政程序。先行处理使很多的行政补偿案子可以在行政程序中得到及时的处理，既表现了对行政机关行政行为的尊重，又敏捷有效地保证了补偿恳求人及时取得补偿救助的权力。与此一起，行政诉讼法以及相关司法解释也从不同视点对先行处理作出了规则。 [1]
这个界定使得先行处理具有以下几个特色：榜首，先行处理是在行政补偿恳求人独自提出行政补偿诉讼之前所适用的行政程序。行政诉讼、行政补偿诉讼虽然均归人民法院行政庭进行审理，但二者却是两种在性质上和审判程序上存在较大差异的不同品种的诉讼，行政诉讼是检查被诉详细行政行为是否合法的准则，行政补偿诉讼准则是承认违法行政行为是否承当补偿职责的诉讼准则。 [2]国家补偿法要求的只是是行政补偿恳求人独自提出行政补偿诉讼之前有必要先向行政补偿责任机关提出先行处理;假如行政补偿恳求人在行政复议或许行政诉讼过程中一起提出行政补偿诉讼恳求，直接对违法性问题以及补偿问题一起处理，就可以绕开行政补偿责任机关对补偿案子自行处理的前置程序，直接在行政复议和行政诉讼过程中一起处理详细行政行为的违法性问题以及补偿问题，因而也就谈不上行政补偿处理程序的先行问题;第二，先行处理首要处理的是补偿问题，而不是详细行政行为的违法性问题。在国家补偿法施行后的适当长一段时间内，将先行处理称为“行政先行处理程序”，笔者以为，这样的称谓需求加以弄清，不然会对正确了解“先行处理“构成必定妨碍。依据国家补偿法以及相关司法解释的规则，先行处理是在补偿恳求人独自提出行政补偿诉讼之前有必要经过的程序;而行政补偿诉讼处理的只是是补偿问题，而不是行政行为的违法性问题。正如学者所言：行政复议以及行政诉讼是处理详细行政行为违法性的要害程序，而行政补偿诉讼程序以及先行处理是处理补偿数额的要害程序。也就是说，先行的只是是行政行为的违法性被承认之后的补偿程序，而不是违法性的行政先行处理，所以，将该程序称为“先行处理”较“行政先行处理程序”愈加稳当。正是根据这种原因，我国的行政补偿体系将违法行政行为的承认权别离赋予了不同的机关——行政复议机关、受诉人民法院、补偿责任机关或许其他依法享有法定监督权的机关。第三，先行处理是行政程序，而不是司法程序。这也是各国之所以挑选该程序作为前置程序的原因之一，不像司法程序那么严厉、正式，可以根据行政权的运转采纳较为宽松的处理方案，也正是根据行政程序的特色，先行处理可以选用宽和等相对随意性比较大的方法结案;第四，在补偿责任机关一起处理违法性及补偿问题时，行政程序区别为行政机关关于违法性的承认以及行政机关对补偿问题的承认。有学者以为：“依照国家补偿法第32条的规则，补偿恳求人恳求国家补偿应从行政行为被依法承以为违法开端。因为《国家补偿法》并未对承认程序限制期限，假如恳求人恳求补偿责任机关补偿 [3]，责任机关对承认延迟不决，那么恳求国家补偿的恳求就无从开端，国家补偿的时效也就缺少实践意义了。” [4]笔者以为，这儿实践上涉及到对先行处理功用的了解上的差异，如前所述，先行处理只是处理行政补偿问题，而不处理违法性问题;即便在一起向补偿责任机关提出违法承认恳求和补偿恳求的案子中，也存在一个承认程序和补偿程序的区别，补偿责任机关先处理行政行为的违法性问题，然后处理补偿问题。 [5]只不过因为详细行政行为的违法性承认机关和补偿承认机关的混淆，简单让人误以为承认程序是先行处理的一个组成部分。在上述问题中，假如补偿责任机关对承认延迟不决，恳求人可以经过行政复议或许行政诉讼途径对详细行政行为的违法性问题加以处理。第五，先行处理可以处理行政复议以及行政诉讼途径无法处理的行政现实行为的违法性承认问题。(关于该问题，稍后胪陈)　二、先行处理的预订功用