行政滥用职权之理解
来源：听讼网整理 2018-12-06 17:01
行政乱用职权的内在和表现方法，我国立法未作清晰界定。现在，我国行政法理论界对什么是乱用职权争辩较大，有些学者参阅国外状况列举了许多乱用职权的表现。笔者以为，首要应当一致乱用职权在理论上的含义，在此基础上才干较精确地把握乱用职权的表现。所谓乱用职权，是指行政机关具有施行行政行为的权利，并且其行为方法上也合法，可是行政机关行使权利的意图违背法令、法规赋予其该项权利的意图。
一、乱用职权的寓意及其构成要件
乱用职权,是指行政机关行使职权施行详细行政行为的过程中,成心违背法定意图,违背根本法理,形成成果显失公平,而应予以吊销的违法行政行为。其构成要件有:
1、行政机关具有该项职权。以此差异于行政机关越超职权的违法行为。
2、以成心为要件。《行政诉讼法》第54 条所规则的适用法令法规过错、违背法定程序、首要证据不足、不实行或延迟实行法定职责,不以成心为要件。假如行政机关及其工作人员成心以这些方法作为手法以到达片面上的违法意图,便是乱用职权。所以,是否有片面上的成心是差异乱用职权与其他违法行为的一个重要参照物。
3、出于不合法意图。不合法意图是乱用职权的诱发原因,假如没有不合法意图存在,便不会有乱用职权发作。所谓“滥”,便是过度、无节制。职权,一起包含着权利和职责的两层含义。乱用职权,便是过度地、无节制地运用权利,也伴随着承当更多的职责和责任,假如没有不合法意图的威逼,便不会有乱用职权现象。
4、成果显失公平。乱用羁束裁量权是对法令标准明示的违背,成果显失公平自不待言。乱用自在裁量权,如情节显着细微,成果非显失公平,不该归入行政诉讼法所规则的“乱用职权”规模,是所谓“不合理”与“不合法”差异在此方面的表现。
二、西方首要国家对行政乱用职权的界说
纵观西方首要国家，也未对行政乱用职权以彻底清晰的界说。
(1)英美法系。首要国家之英国，乱用行政职权被以为是越权的一种表现方法，作为以判例法为主的国家，该国以为在审理行政乱用职权时，应当侧重考虑到行政机关和其工作人员在实行职务时，是否存在不契合法令规则的意图、考虑不相关的要素、做出不合理的决议这三种状况。在美国，清晰把乱用职权界定为乱用自在裁量权。在行使行政职权时存在以下方法即为乱用职权：不正当的意图、过错的和不相干的原因、过错的法令或现实根据、遗忘了其他有关事项、不作为或延迟实行、不遵从判例或习气等。
(2)大陆法系。在法国，乱用职权首要包含三项内容:行政主体行使权利的意图不是出于公共利益，而是出于私家利益或所属集体利益;行政主体的行为虽然契合公共利益但不契合法令颁发这种权利的特别意图;不按法令要求适用程序，如用司法程序替代行政程序 。在日本，乱用职权被称为裁量乱用，它指违背颁发裁量的法规意图的状况。包含现实的误认，意图的违背和动机不妥，违背份额准则和相等准则。
大陆法系和一般法系都存在乱用职权的违法方法，一般大陆法系在司法检查时重视份额准则的适用，即侧重于调查行政自在裁量权行使时对公民权利的损害程度。英美法系侧重于检查合理性准则的适用，即侧重于行政自在裁量权行使成果的收益程度的权衡。
三、行政乱用职权的首要表现方法
行政乱用职权的内在和表现方法，我国立法未作清晰界定，理论上的争辩也较大。笔者以为，行政乱用职权是指行政主体(行政机关及其工作人员)在其职权规模之内做出的违背行政合理性准则而使之显失公平的自在裁量行为。其首要有以下几种表现方法：
(一)违背法定主旨。违背法定主旨是指行政主体因受不妥动机和意图分配致使行政行为违背法定意图和利益。它有两个构成要件：片面上，行政主体有不正当的动机和意图，或虽无歹意，但因忽略、过于自信等导致行为意图与法定意图不一致;客观上，形成了违背法定意图和利益的成果。详细包含：(1)行政主体出于私家利益或所属小集团的利益而使行为意图与法定意图不一致。(2)行政主体考虑了不相关的要素或许没有考虑相关的要素而导致了与法定意图不一致。(3)行政主体的意图虽是为了公共利益，但不契合法令颁发这项权利的意图。如市政府为了改善大街和交通有权强制征购土地，但如使用强制征购土地的权利以到达获得土地增值的利益，则不契合法令颁发该项职权的意图。
(二)不一致的解说和翻云覆雨。不一致的解说是指行政主体对不确认法令概念的解说不契合该项立法的精力和价值意图，不契合社会公认的根本准则。详细包含：(1)前后矛盾的解说。(2)任意扩展或缩小的解说。(3)与标准性文件对不确认法令概念所作的政策性解说相违背。而翻云覆雨则是指行政主体在现实和其他状况没有改变时，因其他要素的影响，常常改换自己的建议和意图，以到达不合法的意图。行政行为应具有公定力和拘束力，如为自己的意图而随意改变，也构成权利的乱用。
(三)行政不作为。行政不作为是指行政主体不实行公共责任或延迟实行公共责任。依我国行政诉讼法第四条第三项的规则，假如法令没有明文规则行政行为期限，或规则了必定的行为起伏，致使行政主体享有必定的自在裁量权，而在这种自在裁量规模内，行政主体有不正当的延迟或不作为，这便归于行政乱用职权。详细景象包含：(1)行政主体对没有法定期限的事项不清晰表态、坚持不置可否的情绪、提出相对人不能承受的条件然后延迟处理。(2)在法定期限内关于客观上需求紧迫处理的事项不及时处理而导致相对人蒙受损失的，也视为延迟实行处理。由此可见，行政不作为和乱用职权有重合的部分，对该部分应归入到行政乱用职权而予以检查。
(四)不正当的程序。行政主体违背法定程序的行政行为属违法行为，只要在程序领域享有自在裁量权的状况，才会发作不正当的程序。一般包含以下景象：(1)严峻失当的过程，包含必要过程的省掉，必要过程的倒置，任意添加过程等。(2)十分不得体的方法。(3)挑选一种司法程序替代行政程序。
(五)份额失衡。我国行政法上有个平衡准则，针对的是自在裁量过程中各种利益、价值的权量与平衡。份额失衡详细表现为行政行为显失公平：(1)对被办理人的权利作约束性的决议时，有必要考虑所约束的权利与所保护的利益之间的份额平衡。(2)在给予行政处罚时有必要考虑所用措施与被办理人的违法行为的严峻性之间的对应联系。这一点已在行政处罚法第四条法令化了。
关于行政乱用职权，不光要加强对其的立法和行政(程序)操控，更重要的是要对其进行司法检查，将其归入到司法救助的领域。
四、行政乱用职权的成因剖析
行政机关在行使自在裁量权时乱用职权的现象较为杰出，“官争民利，官侵民利”时有发作，行政机关行使权利时没有得到很好的操控。究其原因，笔者以为形成行政乱用职权的首要成因如下：
1、行政权利不断胀大与扩张
社会在开展进程中，面临着冗杂的政治、经济、社会问题，并且具有复杂多变性，开展立异性，使相对滞后的立法与司法无力应对日益复杂多变的社会问题，行政在主导社会开展方向上重担落肩，职权扩张也就水到渠成。可是，“权利在社会联系中代表着能动而易变的准则，在它未受操控时，可将它比作自在活动、高涨的能量，其作用往往具有破坏性” 。行政权利因其具有不断胀大和扩张的特征和趋势，在未受操控时，极易异化，并不彻底向着既定的方针行进，从而从保证公民权利极易演变为阻碍或损害公民权利。
2、行政自在裁量权的乱用。美国行政法学家伯纳德?施瓦茨所说：“自在裁量权是行政权的中心”。行政自在裁量权是法令、法规赋予行政执法机关在行政办理过程中按照立法意图和公平合理准则自行判别行为条件、自行挑选行为方法和自在做出行政决议的权利。行政机关行使行政自在裁量权是行政办理过程中的必定要求所决议的，社会的立异开展、复杂多变与法令的相对安稳、立法的限制滞后以及法令条文表述的概括性决议了行政办理中自在裁量权存在的必定性。高效与公平是行政办理的要求，在面临纷杂的社会办理业务中，假如片面地寻求公平，必定以献身功率为条件。因而，法令赋予行政机关根据把握的实际状况，并在此基础上合理判别做出契合法令所确认的准则、意图、精力、规模和起伏的行政办理决策权利，以期希望能平衡行政办理中公平与功率。孟德斯鸠说过;“全部有权利的人都简单乱用权利，这是万古不易的一条经历。 ”虽然行政自在裁量权是现代行政所必需的，但它存在着被乱用的风险，因而有必要遭到监督与操控，否则将导致行政专横与任意。假如违背法令规则的意图、精力，在行政自在裁量权的外衣下，行政机关在行使行政办理权时，不可避免的乱用行政职权。
3、内部监督机制单一。行政机关缺少内部监督以及限制准则，特别是实体性与程序性操控相结合的准则还不完善，以及体系内部的行政复议等要素，都给行政乱用职权供给了便当。
4、笼统行政行为。行政机关发布的“红头文件”已经成为与老百姓日子相关最亲近的行政行为，现在我国行政诉讼法仅对行政机关详细行政行为赋予司法检查权，而对大众有着遍及约束力的笼统行政行为只在行政复议时可顺便请求检查，彻底扫除司法检查笼统行政行为。行政机关做出详细行政行为的根据是笼统行政行为，不对笼统行政行为的合法及合理性进行司法检查，就不能从本质上处理行政乱用职权的问题
一、乱用职权的寓意及其构成要件
乱用职权,是指行政机关行使职权施行详细行政行为的过程中,成心违背法定意图,违背根本法理,形成成果显失公平,而应予以吊销的违法行政行为。其构成要件有:
1、行政机关具有该项职权。以此差异于行政机关越超职权的违法行为。
2、以成心为要件。《行政诉讼法》第54 条所规则的适用法令法规过错、违背法定程序、首要证据不足、不实行或延迟实行法定职责,不以成心为要件。假如行政机关及其工作人员成心以这些方法作为手法以到达片面上的违法意图,便是乱用职权。所以,是否有片面上的成心是差异乱用职权与其他违法行为的一个重要参照物。
3、出于不合法意图。不合法意图是乱用职权的诱发原因,假如没有不合法意图存在,便不会有乱用职权发作。所谓“滥”,便是过度、无节制。职权,一起包含着权利和职责的两层含义。乱用职权,便是过度地、无节制地运用权利,也伴随着承当更多的职责和责任,假如没有不合法意图的威逼,便不会有乱用职权现象。
4、成果显失公平。乱用羁束裁量权是对法令标准明示的违背,成果显失公平自不待言。乱用自在裁量权,如情节显着细微,成果非显失公平,不该归入行政诉讼法所规则的“乱用职权”规模,是所谓“不合理”与“不合法”差异在此方面的表现。
二、西方首要国家对行政乱用职权的界说
纵观西方首要国家，也未对行政乱用职权以彻底清晰的界说。
(1)英美法系。首要国家之英国，乱用行政职权被以为是越权的一种表现方法，作为以判例法为主的国家，该国以为在审理行政乱用职权时，应当侧重考虑到行政机关和其工作人员在实行职务时，是否存在不契合法令规则的意图、考虑不相关的要素、做出不合理的决议这三种状况。在美国，清晰把乱用职权界定为乱用自在裁量权。在行使行政职权时存在以下方法即为乱用职权：不正当的意图、过错的和不相干的原因、过错的法令或现实根据、遗忘了其他有关事项、不作为或延迟实行、不遵从判例或习气等。
(2)大陆法系。在法国，乱用职权首要包含三项内容:行政主体行使权利的意图不是出于公共利益，而是出于私家利益或所属集体利益;行政主体的行为虽然契合公共利益但不契合法令颁发这种权利的特别意图;不按法令要求适用程序，如用司法程序替代行政程序 。在日本，乱用职权被称为裁量乱用，它指违背颁发裁量的法规意图的状况。包含现实的误认，意图的违背和动机不妥，违背份额准则和相等准则。
大陆法系和一般法系都存在乱用职权的违法方法，一般大陆法系在司法检查时重视份额准则的适用，即侧重于调查行政自在裁量权行使时对公民权利的损害程度。英美法系侧重于检查合理性准则的适用，即侧重于行政自在裁量权行使成果的收益程度的权衡。
三、行政乱用职权的首要表现方法
行政乱用职权的内在和表现方法，我国立法未作清晰界定，理论上的争辩也较大。笔者以为，行政乱用职权是指行政主体(行政机关及其工作人员)在其职权规模之内做出的违背行政合理性准则而使之显失公平的自在裁量行为。其首要有以下几种表现方法：
(一)违背法定主旨。违背法定主旨是指行政主体因受不妥动机和意图分配致使行政行为违背法定意图和利益。它有两个构成要件：片面上，行政主体有不正当的动机和意图，或虽无歹意，但因忽略、过于自信等导致行为意图与法定意图不一致;客观上，形成了违背法定意图和利益的成果。详细包含：(1)行政主体出于私家利益或所属小集团的利益而使行为意图与法定意图不一致。(2)行政主体考虑了不相关的要素或许没有考虑相关的要素而导致了与法定意图不一致。(3)行政主体的意图虽是为了公共利益，但不契合法令颁发这项权利的意图。如市政府为了改善大街和交通有权强制征购土地，但如使用强制征购土地的权利以到达获得土地增值的利益，则不契合法令颁发该项职权的意图。
(二)不一致的解说和翻云覆雨。不一致的解说是指行政主体对不确认法令概念的解说不契合该项立法的精力和价值意图，不契合社会公认的根本准则。详细包含：(1)前后矛盾的解说。(2)任意扩展或缩小的解说。(3)与标准性文件对不确认法令概念所作的政策性解说相违背。而翻云覆雨则是指行政主体在现实和其他状况没有改变时，因其他要素的影响，常常改换自己的建议和意图，以到达不合法的意图。行政行为应具有公定力和拘束力，如为自己的意图而随意改变，也构成权利的乱用。
(三)行政不作为。行政不作为是指行政主体不实行公共责任或延迟实行公共责任。依我国行政诉讼法第四条第三项的规则，假如法令没有明文规则行政行为期限，或规则了必定的行为起伏，致使行政主体享有必定的自在裁量权，而在这种自在裁量规模内，行政主体有不正当的延迟或不作为，这便归于行政乱用职权。详细景象包含：(1)行政主体对没有法定期限的事项不清晰表态、坚持不置可否的情绪、提出相对人不能承受的条件然后延迟处理。(2)在法定期限内关于客观上需求紧迫处理的事项不及时处理而导致相对人蒙受损失的，也视为延迟实行处理。由此可见，行政不作为和乱用职权有重合的部分，对该部分应归入到行政乱用职权而予以检查。
(四)不正当的程序。行政主体违背法定程序的行政行为属违法行为，只要在程序领域享有自在裁量权的状况，才会发作不正当的程序。一般包含以下景象：(1)严峻失当的过程，包含必要过程的省掉，必要过程的倒置，任意添加过程等。(2)十分不得体的方法。(3)挑选一种司法程序替代行政程序。
(五)份额失衡。我国行政法上有个平衡准则，针对的是自在裁量过程中各种利益、价值的权量与平衡。份额失衡详细表现为行政行为显失公平：(1)对被办理人的权利作约束性的决议时，有必要考虑所约束的权利与所保护的利益之间的份额平衡。(2)在给予行政处罚时有必要考虑所用措施与被办理人的违法行为的严峻性之间的对应联系。这一点已在行政处罚法第四条法令化了。
关于行政乱用职权，不光要加强对其的立法和行政(程序)操控，更重要的是要对其进行司法检查，将其归入到司法救助的领域。
四、行政乱用职权的成因剖析
行政机关在行使自在裁量权时乱用职权的现象较为杰出，“官争民利，官侵民利”时有发作，行政机关行使权利时没有得到很好的操控。究其原因，笔者以为形成行政乱用职权的首要成因如下：
1、行政权利不断胀大与扩张
社会在开展进程中，面临着冗杂的政治、经济、社会问题，并且具有复杂多变性，开展立异性，使相对滞后的立法与司法无力应对日益复杂多变的社会问题，行政在主导社会开展方向上重担落肩，职权扩张也就水到渠成。可是，“权利在社会联系中代表着能动而易变的准则，在它未受操控时，可将它比作自在活动、高涨的能量，其作用往往具有破坏性” 。行政权利因其具有不断胀大和扩张的特征和趋势，在未受操控时，极易异化，并不彻底向着既定的方针行进，从而从保证公民权利极易演变为阻碍或损害公民权利。
2、行政自在裁量权的乱用。美国行政法学家伯纳德?施瓦茨所说：“自在裁量权是行政权的中心”。行政自在裁量权是法令、法规赋予行政执法机关在行政办理过程中按照立法意图和公平合理准则自行判别行为条件、自行挑选行为方法和自在做出行政决议的权利。行政机关行使行政自在裁量权是行政办理过程中的必定要求所决议的，社会的立异开展、复杂多变与法令的相对安稳、立法的限制滞后以及法令条文表述的概括性决议了行政办理中自在裁量权存在的必定性。高效与公平是行政办理的要求，在面临纷杂的社会办理业务中，假如片面地寻求公平，必定以献身功率为条件。因而，法令赋予行政机关根据把握的实际状况，并在此基础上合理判别做出契合法令所确认的准则、意图、精力、规模和起伏的行政办理决策权利，以期希望能平衡行政办理中公平与功率。孟德斯鸠说过;“全部有权利的人都简单乱用权利，这是万古不易的一条经历。 ”虽然行政自在裁量权是现代行政所必需的，但它存在着被乱用的风险，因而有必要遭到监督与操控，否则将导致行政专横与任意。假如违背法令规则的意图、精力，在行政自在裁量权的外衣下，行政机关在行使行政办理权时，不可避免的乱用行政职权。
3、内部监督机制单一。行政机关缺少内部监督以及限制准则，特别是实体性与程序性操控相结合的准则还不完善，以及体系内部的行政复议等要素，都给行政乱用职权供给了便当。
4、笼统行政行为。行政机关发布的“红头文件”已经成为与老百姓日子相关最亲近的行政行为，现在我国行政诉讼法仅对行政机关详细行政行为赋予司法检查权，而对大众有着遍及约束力的笼统行政行为只在行政复议时可顺便请求检查，彻底扫除司法检查笼统行政行为。行政机关做出详细行政行为的根据是笼统行政行为，不对笼统行政行为的合法及合理性进行司法检查，就不能从本质上处理行政乱用职权的问题