农村土地制度改革需要注意哪些问题

当时,我国乡村土地准则变革面临三个最重要的方面，团体运营性建造用地入市、宅基地有偿退出，以及缩小土地征收规模。从现在状况看，准则规划有碎片化的倾向，三者应该全体规划，融为一体。
一、土地准则变革是一个全体。变革实际上触及三大类土地，一是团体运营性建造用地，首要表现为存量的工商用地;二是宅基地，首要表现为乡村居民住所用地，在乡镇近郊区也包含了必定数量的小产权房用地;三是拟被征收的国有建造用地。现在，上述三类土地经过两个不同途径构成建造用地的来历，其间，征收的国有建造用地首要用于满意乡镇内部的出产日子用地需求，团体运营性建造用地和宅基地首要用于满意乡镇之外的工商出产及寓居用地需求。
尽管两个途径、两个商场在准则上处于彻底分裂状况，也便是咱们所说的“二元结构”，可是实际傍边，三类土地的运用其实早已彼此浸透，密切相关。比方，跟着规模的扩展，乡镇的根底设施、公共设施建造早就一体化，城中村、村中城也举目皆是。城市周边国有建造用地和团体建造用地可谓纵横交错，郊外寓居城里上班，或许城里寓居郊外上班的现象也是常态。大多数在城市作业日子的乡村居民老家仍然有住所，不少企业出资到团体运营性建造用地，乃至还有一些乡镇公共设施运用团体建造用地的状况等。最为明显的是，尽管严厉制止，可是仍是有不少人购买或许租住在小产权房中。
总归，跟着出产日子的交融，城乡土地的运用及利益联系早已一体化。依据十八大精力，建造全国一致的建造用地商场，并施行同权同价，真实需求一个具有包容性的全体的土地准则系统作为支撑。
从未来开展的需求看，尽管中心对经济增长速度的预期不会像以往那样高，但中国经济的根底体量现已很大，即便坚持现有增长速度，经济总增量仍然会不断增大，这也预示着对资源的需求仍然会很大，其间对建造用地的需求是大的一块。另一方面，咱们有一个需求面临的重要问题，未来十年，由于户籍准则的变革，以及无务农阅历的和生长在打工环境中的新一代乡村居民会大幅度添加，估计将是乡村居民进入乡镇的高峰期，乡镇建造用地需求的压力可想而知。
而事实上，现在咱们的建造用地供给现已堕入到了一个准则所造成的的低效瓶颈区域，在未来，国有土地征收规模不断缩小，宅基地彻底制止流通，建造用地供给的缺口将会越来越大，需求压力也会越来越强，迫切需求一个宽恕、瞄准未来开展趋势、有用的土地准则的有力支撑，碎片化的变革及方针现已无法承当这一使命。
在这样的前提下，假如进行土地准则变革，要切忌碎片化，应该全体推动，也只要这样才干完成城乡土地商场一体化建造的方针。假如对乡村团体运营性建造用地入市、乡村宅基地有偿退出，以及缩小土地征收规模三项内容各建机制，分头而治，或许会给未来堆集更多的费事。
二、对当时我国乡村变革的三项根本主张。新的变革方案没有发布，详细的内容不得而知。笔者仅就土地变革全体规划提几点个人主张。最为根本的，笔者认为有三项。
1、将乡村团体运营性建造用地入市、缩小土地征收规模、乡村宅基地有偿退出三项变革内容归入到一个准则系统内全体相关，并以建造用地全体装备途径和途径为导向，树立全体准则结构。这详细包含两个方面：一是将征收规模缩小与运营性用地入市相关，把征地规模缩小减掉的建造用地供给才能与运营性用地入市领域全体考虑，首要意图是确保征地规模缩小后乡镇建造用地供给才能能够至少坚持现在的水平。二是将宅基地入市变革与运营性建造用地入市相关，乡镇规划规模内的搁置宅基地，归入到运营性建造用地逐渐参加流通;规划规模外的闲暇宅基地，依据自愿准则，一部分能够有偿转让，一部分经过给予复垦补偿及奖励金鼓舞复垦为农田。这样考虑最首要的原因是，首先是为建造用地供给整合树立新的途径和确保，也只要在这个新的途径下才谈得上商场一体化;其次，咱们反向看一下，假如没有新的建造用地来历，即便规模缩小了但还会呈现反弹，征收规模又会扩展，变革会前功尽弃。当然上面的想象也仅仅准则的一个根底，或许说仅仅一个前提条件，并不是要一会儿铺开，而是经过一些方法加以操控逐渐扩展变革程度，详细内容将在下面论及。
2、以未来运用性质为依据确认运营性建造用地内在，将现有运营性团体建造用地、因缩小征收规模新增的团体建造用地、搁置宅基地三类土地交融为一体，在此根底上做好规划，在不侵吞犁地红线的根底上，清晰运营性建造用地的详细规模，确保建造用地的有用来历。
详细的做法是：一是在准则层面，清晰依据未来土地运用性质确认运营型建造用地的内在，即在一致规划的前提下，规划规模内的拟征收建造用地、因征收规模缩小归入的需求新增建造用地、现在界说的运营性建造用地，和现已或即将闲暇出来能够归入建造用地的宅基地，除了用于根底设施和公共设施建造的，以及村团体预留的土地之外，其他的都归入运营性建造用地领域。二是运营性建造用地的详细规模有必要经过规划事前划定并落真实图上，而不是经过准则进行简略的定性规则。这样做有三方面的原因：一是现在的规则规模太窄，有关研究报告不到团体建造用地的10%，大多数团体建造用地没有被包含进来，起不到变革的效果;二是假如经过准则去规则，只能是准则性的定性界定，规模含糊，无法像规划相同落实到图上，会留下许多方针缝隙，导致许多寻租的方法，想方法将农地或许其他土地转变为运营性建造用地进入商场牟取利益的现象;三是假如依照现在的界说，运营性建造用地将很快被流通完，不或许成为继续的商场，这一方针或许会在2年-3年失掉效果。
3、树立乡村团体运营性建造用地流通的保护性准则，在此根底上将团体所有权与运用权分隔，团体所有权保留在团体，土地运用权答应流通，为完成与国有土地“同权同价”打下根底。保护性准则首要包含：一是设置运用权流通，确保原团体在土地流通后仍然具有所有权;二是设置最高流通年期，年期届满后，假如发作转让，原团体有强制回收权;三是设置原团体优先购买权，在有用期内受让人转让时，原团体假如有志愿能够优先以商场价将土地购买回来;四是设置强制回收权，由于团体公共利益需求，能够由原团体出资在政府的掌管下以低于商场价格水平强制购回土地运用权;五是设置国家接收准则，假如团体组织正常消失，能够施行国家代管或采纳国家征收的方法，使土地成为公共财物;六是设置救助准则，假如由于土地流通后团体呈现寓居等根本需求困难，由政府购买土地处理相应困难;七是设置一次性最多流通面积，流通面积最高束缚能够依据商场的老练度逐渐铺开。这样做的首要原因：一是能够确保团体土地所有权性质不发作改动，一般的状况下，确保团体土地流通后，原团体组织能够依法合理干涉;二是依照“同权同价”的准则，团体土地有权力也应当经过运用权进入商场的方法完成产权搬运;三是这些设置内容现在并没有法律上的妨碍，一些妨碍首要来历于准则层面，这正是咱们要改动的当地。
三、我国乡村变革规划的配套方法与规则。除了上述三条根本的准则性确保之外，还应有一些根本的配套方法与规则，以确保整个土地准则变革的有用施行。
1、对团体运营性建造用地的工业权力与公权力区别对待，政府铺开对工业权力的正面束缚，并将工业权力真实交给团体，开释权能，激起流通动力;政府经过施行流通挂号有用准则，将公权力设定“负面清单”进行监管，依据商场老练程度逐渐铺开。
许多现象标明，政府将团体土地和国有土地同等对待，没有区别工业权力和公权力，最终导致对团体土地的操控上越位，而真实的所有者团体却很难发挥主动性，也便是团体建造用地的工业权能遭到严峻束缚。
土地变革需求开释团体建造用地的工业权能，详细内容一是将政府经过项目、方案等对团体建造用地流通的直接操控的方法转变为辅导和监管的方法，团体建造用地什么时候发作流通、流通多少，彻底由农人团体在规划的前提下自行决议;二是将流通方法“出让、租借、入股”的答应方法改动为引荐的方法，答应农人团体挑选其他合理的流通方法;三是将流通目标的挑选权交给农人团体，政府添加对流通目标的监管，首要对具有投机、独占性受让者进行监控和束缚，并视商场状况逐渐铺开;四是价格的决议由农人自行决议，政府首要做好价格监测、平衡和辅导。
施行流通挂号有用准则，即流通须挂号，挂号须检查。在变革过程中，政府首要依据公权力的“负面清单”分阶段进行办理，经过检查是否答应流通。能够将变革分为不同的阶段，初期“负面清单”适用的内容最多，老练期“负面清单”适用的内容最少。
公权力“负面清单”的根本内容包含：一是否契合规划、环境保护等要求;二是否影响严重公共利益;三是否有妥善的作业和寓居组织;四受让土地是否超越最大限额、是否有独占动机和条件;五受让方是否契合购买乡村住所的条件。
换句话说，流通是农人的权力，可是决议流通是否有用，是否为流通权力挂号则是政府的权力。这样做的意图：一是为了防止呈现农人“非理性”卖地、城市本钱对建造用地进行独占;二是改动现在对农人的单向束缚为对农人团体和受让人一起的双向束缚，使未来的建造用地流通商场变得愈加敞开和公正;三是厘清了工业权与公权力的联系;四是能够将本来的硬性规则变成“时刻窗口”，增强准则的透明度和社会的良性预期。
此外，政府在团体建造用地流通中需求做好以下几件事：一是将运营性建造用地土地流通融入现在已有的国有土地交易途径，做到同一个商场同一个途径;二是编制运营性建造用地流通辅导价格、辅导租金等揭露信息，设置价格起浮上下束缚，确保流通的公正性;三是关于流通成果相关信息进行揭露，防止隐形交易商场的构成。四是对流通进行权力挂号，并归入不动产挂号系统，流通完成后进行产权挂号时须持有用流通挂号证明。
2、依照非公共利益程度高，并且项目选址可代替性强为优先退出准则，拟定征收退出清单并排出退出的先后顺序，分阶段设置时刻窗口，逐渐缩小土地征收规模，防止建造用地供给才能大起大落。
依照公共利益程度凹凸区分，建造用地用处能够顺次排序为：军事设施用地、根底设施用地、公共设施用地、确保性住所用地、国企工业用地、民企工业用地、商品房用地、商业服务业用地等。
这些用地中，假如遇到项目选址可代替性差的状况，比方工业用地中会遭到水源、电源或许安全要素的影响，只能挑选在某一个地址，假如购买不成，能够采纳征收的方法。
为了防止因缩小征收土地规模，引起建造用地不安稳，征地规模缩小的变革能够规划为分阶段(能够两年一个阶段)逐渐推动的方法：
第一阶段，变革的初期，能够将商业服务业用地、商品房用地扫除出征收规模，经过运营性团体建造用地处理。这类建造用地不只商业特点强，并且可代替性强，即便不能及时拿到土地也只会影响商业性利益，不会带来公共利益危险，所以能够优先退出。
第二阶段，变革的前期，能够将民企工业用地扫除出征收规模。民企工业用地多为一般工业，对选址要求不是太严厉，可代替性略差一些，但比起国有工业用地的代替性要好，所以能够放在第二阶段退出。
第三阶段，变革的中期，能够将国企工业用地、确保性住所用地选址要求不太严厉的部分扫除出征收规模。
国企工业一般为国计民生的根底性工业，如电厂，选址的可代替性一般都较差;确保性住所触及到低收入居民的日子本钱，选址一般有间隔上的束缚，可代替性较差。这两类土地尽管可代替性均较差，但有一部分要求并不严厉，能够在变革中期退出。
第四阶段，变革的后期，能够将国企、民企中暂时不行代替性的工业用地扫除出征收规模，最终将征收规模锁定在军事设施用地、根底设施用地、公共设施用地。
3、设定宅基地退出的条件，设定宅基地受让人资历，双向操控，并分阶段设置城市居民购买人条件，确认逐渐敞开的时刻窗口，安稳地引导搁置宅基地入市，防控宅基地大规模流通损害农人利益的危险。
依照现在的规则，城市居民不能购买乡村住所，但事实上，将来假如乡村的条件改进，会有许多城市居民乐意去乡村寓居，政府不或许永久以硬性阻挠。假如永久性制止城市居民购买乡村住所，乡村寓居区将只要出没有进，必然逐渐荒芜，对乡村社会经济的开展极为晦气。
宅基地入市的危险，能够从两个根本条件动身进行操控，一是宅基地持有者有别的安稳的居所;二是购买者是真实的寓居需求，不具有投机性质，并有序进入。准则规划能够依据上述两个条件进行规划，详细能够将出让者和受让者别离进行束缚。关于出让者，规则有必要别的持有至少一套居所，不然流通无效。关于受让者，能够依照四个阶段设定不同的束缚条件：
第一阶段，变革初期，只要在城市没有房子的居民能够购买宅基地。其实这种状况根本上不存在，相当于制止，即便铺开也不会带来我们所忧虑的紊乱，可是能够就此将规则树立起来。
第二阶段，变革前期，只要在城市有一套房子但已不作业，如退休，满两年的城市居民才能够受让宅基地，实际上是鼓舞一些退休居民到乡村寓居，在下降日子本钱的一起，享用清闲日子。
第三阶段，变革的中期，规则在城市有一套住所，在城市寓居满五年的居民，才能够受让宅基地。这一阶段能够鼓舞一些中产阶级为改进日子，减轻城市日子压力，在乡村购买休闲用宅基地。
第四阶段，变革后期，规则在城市有两套及以上房子，在城市寓居满八年的才能够受让宅基地。
这样能够将禁绝城市居民购买宅基地的 “死规则”转变成分阶段逐渐铺开，引导宅基地入市的灵敏准则，既能够有用操控，又防止一刀切。
4、树立利益均衡和公正机制，经过建立专款专用团体建造开发基金，时机老练时征收土地用处转用税，平衡土地利益，为城市建造开展供给资金确保，代替现在的“土地财务”。
详细做法：一是关于合法存量建造用地，从土地流通收益中收取必定份额作为建造基金，专款专用于团体公共设施及根底设施建造，其间80%用于本区域建造，20%作为统筹资金。村团体建造基金没有法律上的妨碍，由于取之于村团体用之于村团体，所以村团体也不会有什么定见。二是对新增建造用地，设置土地用处转用税，即土地运用者为农用地转变为建造用地支付的价值。用处转用税税率的凹凸依据建造用地的需求量和土地非农化程度确认。用处转用税也不会招来土地运用者的抵抗，由于土地转为团体性质流通后，相关于征收价格会相对下降。
这样做的含义：一是无论是开发基金仍是转用税，实际上也对政府进行城市开发，施行根底设施建造的资金来历具有代替效果，所以都能够看做是“土地财务”的一个“补偿”。二是能够经过经济手段调整土地非农化进程，在产权清晰的状况下，在税费上添加压力，必定会按捺卖地的激动;三是这也是公正的需求，由于运用国有土地的本钱中其实包含了用处转用价值，只不过是经过地价款的方法表现。假如运用团体土地不考虑土地转用本钱，首先在国有土地运用者和团体土地运用者之间是不公正的，其次在农地保护区和建造用地之间也是不公正的。