中国农村税费制度改革的措施

内容提要: 我国村庄税费准则与土地准则高度相关。以土地占有联系为首要内容的工业联系 变迁，是村庄税费准则变革的依据。
我国村庄税费问题与农人担负高度相关。农人担负现象上看是征收多少的问题，本质上是政府坚持村庄现行办理系统的准则本钱太高。事实上政府既不或许对村庄供应公共品，也无法与高度涣散的9亿农人进行买卖。
因而，对我国村庄税费问题的研讨，底子上不或许套用西方树立于公民社会根底上的税费概念;也不能寄期望于传统的政治手法。本文总结的实验区经过实践查验的经历是：切不行脱离其他准则环境的束缚单纯进行税费准则变革。
好像90年代的其他变革实验相同，村庄税费变革也有“种下龙种收成跳瘙”的为难。咱们不得不供认：这个变革原本是从减轻农人担负下手，成果却以添加农人担负告终。
1、布景阐明
前史上由于村庄人口巨大、农业剩下少，农人作为交税主体数量多并且过度涣散;政府征收农业税费的买卖本钱高到无法履行的程度。因而，统治者才答应村庄底层长时刻坚持“村庄自治”。自秦代“郡县制”以来2千年，政权只设置到县一级。这是咱们这个农业剩下太少的农人国家可以坚持下来的最经济的准则。
解放前的地主占有约50%土地，收取50%地租，占人口约10%的地主既是村庄的首要交税人，又是村庄实践上天然发作的、起办理效果的社区精英。所以，“村庄自治”便是“乡绅自治”。政府既不必要对整体农人交税，也不必要直接操控农人。因而国家对村庄的办理本钱也较低。
解放初期农人按社区人口均匀分配了对土地的占有和收益权，地主消失了，这原本应该使得政府办理本钱上升。但当年城镇不设政府，只树立由上级政府派驻并付出开支的乡(区)“公所”;干部下村处理公事，只安排由政府依照膳食规范付出的“派饭”到户。因而，办理本钱没有显着添加。可是，政府与涣散农人之间在农产品上的买卖本钱却大起伏添加。所以呈现了1953年严峻的粮食供应短少。这个时期，政府征收农业税费的本质不是参加地租分配和为公共品开支供应财政支撑，而是国家要把握满意的粮食。
1958-78年的团体化时期，由于政府现现已过推广统购统销和公民公社这两个相得益彰的准则，不只把握了大部分粮食，并且有用地占有了简直悉数农业剩下，因而县以下也不树立政府，适当于城镇政府的公民公社实施“政社合一”的办理系统，办理本钱尽管大于曩昔，但与变革后的20年比较也相对较低。
变革近20年来，我国村庄实施了以农人均匀占有土地产权为本质内容的“家庭承揽制”往后，大都区域实施依照土地面积分摊大部分税费使命的实践方法，因而，直到这时，村庄税费准则才与土地收益分配和村庄公共品开支与办理准则发作比较显着的相关。
1984年往后，由于以原本的公民公社为根底改制树立的的城镇政府都树立了本级财政，1994年的分税制又进一步强化了当地财政，使2800个县市、5万多个城镇政府有必要添加农业税和农林特产税等当地税、并把原本归于村级占有、运用的“三提五统”足额收取到城镇才干确保底子开支。因而，不只农人担负问题日益突出，并且村庄税费也逐渐演化成为对收益的二次分配和公共品开支的来历。
2、“税费征收方法”变革的经历
村庄变革是农人对原本公民公社团体全部制的工业联系的打破。农人在20年“承揽经济”的准则效果之下，事实上现已逐渐占有了94%的村庄财物，成为相对独立的工业主体。农人在维护自己工业权力的奋斗中开端构成自主、相等的行为准则，政府的税费征收至少在理论上也逐渐倾向于调理收益分配。正由于有这种改动，前史上任何政府对农人征收税费的买卖本钱都过高的对立，才又逐渐尖利起来。
因而，咱们在国家同意的村庄变革实验区进行了与粮食购销系统相联系的“税费征收方法变革”。企图从中央政府的客观需求动身，对农户依照承揽的土地面积兼并核算全部税费，折抵征收必定数量的粮食什物。这个变革实验使咱们得到一些经历，但首要的是经历。咱们认识到：只要处理5万多个底层政府在现行政治系统下不断自我胀大的问题，才干较为完全地理顺政府和农人的经济联系。
3、下一步税费准则归纳变革的主张
在村庄树立约5万个城镇级政府、70万个行政村和400万个天然村的乡民委员会来对9亿农人进行操控和办理，这种准则的运转本钱高到“前所未有”的程度。
村庄底层安排准则不适应家庭承揽制的问题，至今仍是村庄可持续开展的严峻的限制性障碍。考虑到在全面进入商场经济的条件下，寄期望于国家财政对村庄公共品开支担任，或对弱质农业和低收入村庄人口予以较大起伏补助，都是不实践的。因而，变革不同层次的当地政府系统，调整部分利益联系，则或许是完全处理农人担负问题，改进政府宏观调控的必要条件。
往后的规划是与底层安排建造和村庄政治系统变革相结合。针对大都传统农区特别是贫困区域农人担负屡治屡发，而村庄底层的安排系统和办理准则长时刻单薄的问题，在抓好各项村庄底子经济准则建造、充沛发育村庄经济主体的条件下，乡级进行 “撤乡并镇、清财转社”，村级展开“普选、自治、协作”为主的变革;明确规则乡、村两级协作社作为工业主体和交税主体，农人在社区内的农业出产只向协作社交纳地租(承揽费)、不再承当其他税费;终究经过夯实底层自治形状的安排准则根底，来确保国家国泰民安。
一、农业税费准则的前史特征
建国前我国农地约50%是地主全部，农人租种土地一般向地主交50%的什物地租，地主向政府交纳10%田赋[1].因而，农业剩下首要由地主与国家共享。由于政府的买卖方针首要是地主，而地主作为村庄交税主体仅占村庄人口的不到10%，因而税费征收的准则本钱相对较低。那时的问题，实践上发作于政府在小农经济剩下太少的条件下要富国强兵、寻求工业化，在小农经济剩下太少的条件下只能选用“征借”的方法，提早适当长时期预收税款，这成了讨取农业剩下的首要途径之一[2].
1952年全国土地变革完结，其时约4亿农人成为农业税负的交税主体。尽管这期间农人由于刚刚无偿得到土地，乐意活跃交售公粮，但由于交税主体从村庄人口的10%变成90%，村庄税费准则的运转本钱当然大起伏进步，1952年土改完结当年就呈现粮食短少，1953年9-10月在农业出产接连3年大起伏添加的情况下，粮食问题反而愈益严峻起来，政府不得不强制推广统购统销。随之，为了协作遵循统购统销准则，我国于1955年完结农业协作化，1958年全国公民公社化。团体化使土地由农人私有变成社区团体公有，交税主体也由4亿农人变为400万个协作社(1955)和后来的7万个公民公社(1958)。这才相对处理了政府与涣散农人无法买卖的问题。
有鉴于此咱们以为，变革前的农业税负准则，并不表现对小农、团体、政府三者的利益分配调理;而表现出国家在村庄的首要利益是有必要拿到满意的粮食什物，因而其农业税方针视其获粮方法的改动而定。
建国初期国家首要经过农业税征实和收买两种手法取得粮食。例如：从1950年到1952年，在国家把握的918亿斤原粮中，从农业税征实中取得的占57%，从收买得到的占43%[3].在此期间，农业税征实量的比重为93.9%，只要极少量的代金收入[4].自从1953年国家实施粮食统购统销方针往后，从农人那里获取粮食的方法从原本的首要依托农业税征实，转向依托统购。到1978年，国家从农业税征实中取得的粮食为248亿斤，占当年国家粮食收买量1234.8亿斤的20.1%;到了90年代，国家取得粮食约1200亿斤，农业税征实部分也只要250亿斤左右，依然约占20%.
此外，中央政府对当地参加农业利益共享非常宽恕。建国往后，中央政府无力照料村庄财政开支，答应当地在征收农业税正税的一起，按必定份额征收农业税当地附加。1950年《新解放区农业税暂行法令》规则农业税当地附加的份额是最高不得超越正税的15%，1951年变为20%，1956年为22%，1957年为15%.终究这一份额被1958年颂布的《中华公民共和国农业税法令》以法令方法固定为15%.
尽管一向有最高限额的规则，但由于它不能满意村庄财政开支的需求，因而村庄各种分摊适当严峻。据财政部估量[5]，1950年全国村庄分摊约为3亿元，1951年达5.74亿元(适当于当年全国农牧业税21.69亿的27%)，1952年为1.5亿元，1953年为8318万元，1957年为1700万元。这种下降首要是由于兴办农业协作社往后，一部分分摊转由团体开支。到文革期间，均匀每年的杂项担负适当于农业税的60—80%.
变革初期，中央政府提出整理农人不合理担负的十项方法，并相继采纳了农业税起征点方针和进步农产品收买价格方针，但并未有用下降农人的税外担负。据有关部分估量[6]， 1983年全国农人农业税外担负约210亿元，适当于当年农业税47.4亿元的4.4倍，占当年农人人均纯收入的8.07%;另据1984年对河北等15个省、市、区1017.9万人的查询，农人人均税外担负50.5元，占当年人均纯收入的16.8%.这一方面阐明中央政府很难束缚当地利益扩张行为，另一方面也阐明农业税并不起对农人利益的调理效果。
二、变革以来农业税费准则的问题
1、政府面临“两害相权取其轻”的两难挑选
1958年我国政府发布了《中华公民共和国农业税法令》[7]，其时确认的税收准则、计税规范、课税方针等内容，原本都是依据当年全国完结公民公社化往后的实践情况拟定的，迄今为止，我国现行农业税负准则依然以此为根底。
由于80年代初期的土地按人口均分现已底子康复了涣散的小农经济，所以政府实践上面临两难挑选：假如持续履行原本的准则，就需求从头树立社区协作经济安排来代替涣散小农作为交税主体。假如依照世界通行的准则树立税费准则，就不得不再次面临与9亿农人买卖费用高到无法操作的对立。
这个两难挑选是典型的“两害相权取其轻”。并且不管做何挑选，现行税制也客观上不能起到调理收益分配的效果。有鉴于此，我国村庄税费准则即便真变革，也无条件照搬发达国家的准则经历，更不或许单独进行。
2、外部环境的改动
以“大包干”为首要内容的村庄变革和1982-84年的接连3年大丰收，发作巨大的“准则效益”，一度使国家、团体和农人在收益添加的情况下，构成增量利益分配的相对均衡。特别值得注意的准则环境束缚条件是：其时还没有树立各级当地政府财政;粮食统购统销系统也并未改动，在只要这个被中央政府直接操控的独占流转部分与农人买卖的特别条件下，政府并不遭到买卖本钱添加的困扰。
可是自80年代中期以来，村庄税费准则的外部环境发作了底子改动：
一是1985年在农业3年大丰收呈现卖粮难的压力下，政府对2百多种农产品铺开商场，粮食统购统销的独占运营也一度被打破，政府对农人的粮食买卖改为“合同定购”和方案与商场并行的“双轨制”。
二是1986年完结了吊销公民公社、改制为城镇政府的村庄安排系统变革，树立了约7万个有自己独立的财政利益和相应的税收权力的底层政府。他们都有工业化、现代化的激动，都会参照中央政府变革前的准则经历，在占有资源和从农业提取剩下的准则安排上，必定构成“途径依托”。
3、税费、安排、粮食，这3方面构成了依存联系
80年代中期以来，尽管原有的农业税费准则的底子结构没变，但在上述商场化和村庄安排准则变革之下构成了新的外部环境，直接导致了底层农业税费准则呈现了当地政府和党政安排收益不得不添加的改动。
跟着树立了“6套班子[8]”的城镇政府的不断扩张，和代表上级政府部分的所谓“7所8站[9]”不断添加和强化有利于本部分的“办理(收费)”功能，以及完善乡级财政和加强村级安排建造等项自上而下的使命的全面落实，当地政府和村庄党政安排开支大起伏添加，并且只能从土地和农人那里收取;而最节省买卖费用的方法首要是与国家“正税”搭车，经过粮食定购收取。所以，近10年来农业税及当地附加、各种村庄分摊和由“价税合一”的粮食统购演化而来的贱价粮食定购等都在不断添加。
此外，国家为了满意当地党政安排和下设部分不断添加的开支需求，又给农业和农人添加了多种担负：一是由农业税派生的农林特产税，二是《农人承当费用和劳务办理法令》规则的不超越上年人均纯收入5%的乡统筹和村提留费以及责任工、堆集工的以资代庖;三是各级政府部分出台的行政事业收费及分摊、集资、罚款。
并且，以上税费的征收，都是经过由当地政府和村庄党政安排操作的现行农业税费准则和粮食定购系统完结的，也便是说，近10年来底层安排系统、农业税费准则和粮食购销系统这3个方面现已构成相得益彰的联系。
4、现行农业税费准则运转中的问题
l 现行农业税制不科学：
一是现行农业税制几十年一贯制，已使其时农业税的征收呈现了许多与实践情况脱节的当地：如计税常产与实践常产、名义税率与实践税率、计税土地面积与实践土地面积等，然后发作了高产低税或低产高税、名义税率高实践税率低或名义税率低实践税率高、有税无地或有地无税等种种不合理现象。
二是农林特产税存在着“五难”、“四多”、“一高”的问题：“五难”是指面积确认难、产值核实难、价格定准难、征收操作难、减免落实难：“四多”是税目多(包含6个税种、26个细目)、税率多(包含出产环节、收买环节的12个税率)、征收环节多(有的出产环节征，有的收买环节征，也有的两个环节都征)、征收方法多(包含查帐征收法、查实征收法、查验征收法、托付代征法、核实收入征收法)：“一高”是指征收本钱高。因而在实践操作中农林特产税底子不或许按规则推广据实计征，而按人按地均匀分摊则是大大都当地的实践挑选。
l“三提五统”费用不公平
将农人承当“三提五统”费用规则为以乡为单位按上年不超越年农人人均纯收入的5%交纳，掩盖了由于各村人口、犁地面积、出产力水平、非农工业开展的差异而导致的村与村之间、户与户之间的农人人均纯收入的差异，然后呈现苦乐不均、乃至“劫贫济富”等不相等、不合理的现象。
l 税外担负问题过重
税费之外的“收费、罚款、集资、分摊”等项目，政出多门、项目冗杂，随意性强。据计算，仅中央国家机关所拟定的向农人收费的项目就多达99项，此外还有要农人出钱、出物、上班的晋级合格活动43项。从河北省的情况看，仅18个省直部分就清理出向农人收费的文件56个，收费项目多达83项;石家庄市19个县市总计清理出单独制发的触及农人担负的文件125个，总计各类名字的收费、罚款、分摊、集资项目多达852项[10].
5、现行粮食定购系统的问题
l 粮食“暗税”较重
“暗税”缘于“价税合一”的粮食定购使命，其数量大体适当于国家粮食定购价与商场价之间的差额。多年来(除单个年份外)，国家粮食定购价一般都大大地低于商场价，因而农人交售定购粮时的牌市价差即可视为农人向国家的无偿贡赋，实践上带有“税”的性质。据河北省魏县的反映，1995年全县小麦定购使命中，定购价与商场价的差价款为1655.1万元;玉米的定购使命中定购价与商场价的差价款为344.1万元;两项算计“暗税”为1999.2万元，适当于全县农业税709万元的2.82倍。
l 定购使命苦乐不均，难以调整
现有粮食定购使命的分配格式是1985年国家粮食系统由统购改为合同定购时确认的。一方面，其时粮食大丰收发作了“卖粮难”，粮食商场价格较低，各地在国家改统购为合同定购时，为了减轻“卖难”的压力都尽或许多地争夺与国家签定合同定购数量;另一方面，最初合同定购使命较重老的粮食主产区的增粮潜力赶不上新的粮食主产区，后者的粮食定购比率要远远低于前者(如河北省有的县粮食定购比率高达33%，而有的还不到5%)。跟着1985年往后粮食出产接连徜徉、粮食合同定购变成了硬性的定购使命，粮食定购价低于商场价的情况虽有重复，但其趋势是愈演愈烈。这就决议了谁多承当定购使命谁吃亏，然后构成定购使命此轻彼重，难以调整。
6、税费征管的买卖本钱过高
现行税费准则的征管本钱较高，财政办理紊乱。各地遍及呈现严峻的“跑、冒、滴、漏”的4个“点”现象：乡以上财政和各部分平调村庄团体资金“跑”一点，税费收取时村庄加码“冒”一点，乡、村、组三级在收取、结算、办理、运用等环节上“滴”一点，大批人力摧粮、要款、吃喝糟蹋“漏”一点，致使税费征管进程中糟蹋严峻。
据安徽省涡阳县实验区在耿皇乡1996年的实验，乡经管站、财政所安排19人下村，严厉按国家规则实施依率计征农林特产税。他们盯梢农林特产品的出产、出售进程达2个多月，仔细进行本钱、收入核算;终究征收了4万元的农林特产税。但这些人下乡的用品、薪酬、补助、误餐等费用开支近4万元，征收本钱底子与征收税额相同。问题的本质依然是政府与涣散农人之间的买卖本钱过高。
3、底层干群联系紧张、恶性事情时有发作。
上述“五难”、“四多”的问题，构成村与村之间、户与户之间对立重重。很多不合理的开支打入村庄团体资金的开支规划，致使村庄财政既紊乱，又无法揭露。一方面农人担负逐年添加，但有多少税费项目，别离是什么、是多少，农人心里没有底，抵触情绪大;另一方面底层干部直接代表政府向农人征收税费，对现行准则本钱高的问题既无法解释，又有必要履行，所以作业手法强硬，常常与农人群众发作冲突。再加上村庄财政办理紊乱，构成底层干群联系紧张，各地不断呈现农人团体上访和村庄干部遭报复损伤事情，给村庄局势构成极大的不安稳。
三、农业税费“征收方法”变革的经历经历
自1993年，有些农人担负较重的当地一方面自发地采纳撤乡并镇、兼并安排、紧缩编制的方法，以削减政府开支;另一方面也开端试行农业税费“征实”或叫“公粮制”变革，并于1994年引起农业部村庄变革实验区办公室的注重，归入实验项目加以辅导。这项变革经过了初期有辅导的实验和随之而来的当地自发推广两个阶段。到1998年，已在安徽、河北、湖南、贵州、河南、陕西等省的近70个县市推广。
1、初期试点阶段
安徽省阜阳市太和县、湖南省怀化区域新晃县、贵州省湄潭县和河北省正定县在1993年单个城镇试点的根底上，于1994—1996年在农业部村庄变革实验区办公室的辅导下进行了变革实验。各地试点方案的底子思路大体共同，但在操作上也存在必定差异。
l 底子共同的内容首要包含：
(1) 变革现行农业税费征收方法，将农业税费兼并征收;
(2) 确认征实总量，必定三年不变;
(3) 撤销合同定购，实施农业税费征实或叫“公粮制”，完结征实使命后的其他粮食可直接进入商场买卖;
(4) 征实的粮款由乡财政与粮食部分一致结算，实施税费分流、税归财政，费归村庄;
(5) 村提留实施“村有乡管”;
(6)农人在完结征实使命后，有权回绝各种分摊。
l 首要差异有：
(1) 征实规划：有的当地只包含农业税及当地附加、村提留、乡统筹三项，如正定、湄潭等地，有的当地也将农林特产税兼并进来，四项一次计征，如太和、涡阳等;
(2) 征实总量的核算：正定实施的是“依率计征法”，即按农人承揽犁地前三年均匀常产的8—10%计征;太和则采纳“公式倒算法”，即“税费总额÷粮价=征实总量”，而湄潭则是将农业税征实部分坚持不变，将村提留、乡统筹部分折价征实;
(3) 征实依据：如太和县、正定县首要依据交税地亩数量分配征实使命，湄潭县将农业税、村提留部分以承揽土地数量为依据征实，乡统筹的征实按现有人口分摊;还有的当地如河南郾城县则实施“地税人费”的分配方法;
(4) 征收方法和时刻：从征收方法看，有的当地实施农业税费悉数征实，有的当地实施以征实为主，交粮困难的可部分折交代金;从征收时刻看，有的当地分夏秋两季按份额征收，有的当地一季完结;
(5) 给农人发布的结算价格：首要有二种：定购价及介于定购价与商场价之间由有关部分确认的洽谈价;有的当地只按定购价结算，有的当地只按洽谈价结算，有的当地将定购使命部分按定购价结算，其他按洽谈价结算;
(6) 乡统筹、村提留资金的办理：征实粮款结算往后，村提留款大都实施村有乡管，代管单位有的是乡财政，有的是乡农经站;乡统筹款实施乡有乡管(财政所管或乡农经站管)。
2、自发推广阶段试点方案的改动
这一阶段之所以不同于1994-96年有辅导的实验，首要在于当地政府从本身收益安稳添加动身，不承当1996年往后粮食价格下降带来的危险和丢失，自发地撤销了原本实验方案确认的与粮食购销系统变革相结合的特征。
自发推广阶段的典型是阜阳市的12个县市区在前几年太和县、涡阳县初期实验的根底上，于1997年推广的以“税费合一，限额征收”为首要内容的变革;以及以河北省魏县为代表的一些县市，在参阅太和县、正定县等地做法的根底上，于1996年推广的以“税费并收一口清、以地定金折实征[11]”。与前阶段有辅导的实验比较，自发推广阶段当地政府的做法首要有以下改动：
一是从核定征实总量征收粮食，向核定钱银总量征收现金改动。
阜阳实验区1997—1999年的实施方案规则的征收农业税费限额规范是：估计1997—1999年三年农人人均年纯收入2000元，按5%规范确认的“三提五统”费为100元;再加上每年农人人均承当的农业两税为30—40元，二者相加即为“限额规范”。并以钱银方法将税费合一的使命按必定的规范分摊到每个农户，必定三年不变。这就改动了初期实验阶段按每亩百斤粮或按前三年犁地亩均常产的8—10%的规范核定“征实”数量的做法。
魏县1996年是依照核定的前三年亩均收入的10%确认税费钱银总额，并将其分化下达给农户，实施税费合一“钱银金额”必定三年不变。
二是“必定三年”的征实量由确认变成不确认。
阜阳市1997年的方案在履行中，除了有一部分可依据全县粮食定购使命给农户下达征实量，并按定购价格折抵税费钱银使命外，其他的要么要求农户交纳现金，要么要求农人按其时的商场价格折实补足(因1997年商场价低于定购价)。
魏县每年征实总量的确认，是用必定三年不变的税费钱银总金额除以每年夏收前由县政府托付有关部分依据国家定购使命、定购价格和商场粮价确认的 “归纳价格”核算出来的;这种介于定购价与商场价之间的“归纳价格”每年是不确认的，因而每年实践的征实量也是不确认的。
三是税费结构的改动。
在初期实验阶段，各试点单位确认的税费总额中，一般只含“法定税费”项目，如农业税及当地附加、农林特产税、三提五统费;尽管有些当地呈现了所谓的“第三块资金[12]”，但这仅仅一个成果，是拟定实验方案时不行估计的。可是1996年在魏县征收的7868万元税费总额中，不只包含了5385万元的“农业两税，提统两费”，还包含433万元的“教育集资”和2050万元的“村庄开展资金”。所谓“村庄开展资金”便是“第三块资金”。魏县将其视为“农人应当担负的法定责任”而定名为“村庄开展资金”。
3、经历与经历
农业税费变革初期阶段从前取得许多成效，不只确真实实验的3年中有用地操控住了农人担负的添加，确保粮食部分安稳把握了无偿的粮源;并且节省了税费征管本钱，削减了粮食在金融部分的亏本挂帐，进步了银行资金运用功率。此外，“税费合一项、折实一次征，三年不变样”的变革方法，投合和运用了农人在交交税费方面 “皇粮国税、不交有罪”的交税认识和“固定、简略、清楚”的行为要求，调动了农人交粮的活跃性。
可是，咱们的确不该该幼稚地寄期望于以“收益最大化”为方针，正在进行当地本钱原始堆集的当地政府。当1996年往后粮食商场局势发作底子改动，呈现供大于求、价格下调的时分，各当地试点单位的方案和操作都随之发作改动，给了咱们满意的经历：
l 初期的变革成功是有条件的，后期的自发推广出问题也首要在于条件改动。
这项变革一开端的1993-94年恰逢商场粮价上升，超越国家粮食定购使命的征实部分可以发作“第三块资金”，添加了县乡政府资金调度地步与平衡各行为主体对利益的要求的才干，当地政府当然有活跃性。特别是，与“税费征实”联系密切的粮食和金融部分获益很大：粮食部分可以一方面经过无偿征实敏捷把握粮源，并下降劳作和利息本钱，另一方面，经过与县乡政府的商洽，可从差价中得到一部分收益。经过无偿征实，银行部分也大起伏削减了曩昔构成很多坏账的粮食资金投进，这就添加了银行的资金头寸。
可是，在没有变革粮食定购系统、存在粮食定购使命的情况下，粮食部分的行为是跟着定购价与商场价的差异而改动的：假如定购价低于商场价，粮食部分就会以国家利益的代表的身份呈现，要求当地政府征实。例如，河北正定县的试点方案，从1993年部分城镇试点时的“实施公粮征实，撤销定购”变成1994年全县推广时的“公粮归入定购”，一起结算价格由“参照其时郑州粮食批发商场价格和当地粮食商场价，由粮食、物价和城镇政府的洽谈确认”，变为“履行国家定购价格”。
可是，自1996年下半年开端，商场粮价逐渐跌落，到1997年夏日呈现了商场粮价低于定购价的情况，这样，假如农人再按既定的“必定三年不变”的税费征实数量交纳粮食，不只不能使政府取得“第三块资金”，即便是原本的税费也会因粮食滞销、调出困难等原因难以足额确保。这也是粮食部分为了减轻自己的利益丢失而与政府商洽实施“不征实”或“少征实”或“贱价征实”的重要法码。
这便是在自发推广阶段会呈现改“征实”为“征币”(阜阳)或参照其时商场粮价确认“征实”数量(魏县1997年征实数量要比1996年人均添加8.5公斤)这一现象的底子原因。
l 当地政府和部分的权力不或许“自我束缚”。
咱们都知道问题出在准则和系统上，但却没有条件从底子上变革农业税费准则和事关全局的行政办理系统。由于现行税费准则受法令维护，此项有限变革只能被界定在“农业税费征管方法”的结构内。
由于加剧农人担负的系统性诱因依然存在。一旦征实粮款难以一起满意各行为主体的利益，就无法阻止各种违规行为。因而，实验进程中各地都程度不同地呈现了添加农人担负的现象。如在太和县变革的第二年(1995年)就曾呈现卫生、装备、档案、计算等部分向城镇“乱集资、乱分摊”的现象，其成果，城镇要么用“第三块资金”充抵，要么从头向农人伸手。1997年阜阳的单个县市还呈现了“添加税目”(印花税、宅基地占用税、个人所得税)和“乱收费”(人口普查费、城镇政府建房集资、修环镇路集资)等现象。
剖析各地试点方案，咱们发现这个“变革”所能拟定的“有束缚力”的游戏规则，终究会集到“农人有权回绝全部不合理的分摊”这句“方针性”极强的言语上。可是，由于不只每个试点方案的都是在把握权力并且又有很强利益动机的当地政府和有关部分讨价还价的根底上构成的，并且履行中也只能由各部分把握规范，具体操作。所以，各部分必定 “有利而为”。终究构成由农人承当粮食出产危险而对政府和部分有利的“变革”。
咱们的经历是：作为变革者的当地政府，在拟定变革试点方案时，事实上仅仅对法定的税费作出了对当地政府和村庄团体安排较为有利的硬性规则：一是受“头税轻”的启示，进步了农业税、农林特产税的征收数量，二是把国务院关于农人承当的“三提五统费”不超越上年农人人均纯收入的5%的规则按5%的上限足额收取，三是有的当地决议除了按法定税费征收以外，还添加了所谓的“村庄开展资金”或“第三块资金”等征收项目。而履行中当地政府对粮食定购“暗税”和依托部分权力而发作的 “收费、集资”行为却力不从心，终究使这项变革因束缚力不强而成为一种“无规则游戏”，然后呈现“正税添加了，暗税没削减，其他分摊难撤销”的成果。
l 税费兼并、乡有县管，导致行政权力对农人团体权益的侵略。
“税费兼并，村有乡管”，是拟定初期实验方案时针对底层“三提五统”费用征收和办理紊乱的问题，提出的结算与办理方法的变革。
阜阳实验区1997年的试点方案规则了“村提留实施村有乡农经站办理”，由乡级农经站或乡财政所担任办理、监督村庄团体全部的“三提五统”费用运用情况。即：“村收取农人交纳的农业税费或结算的农业税费征实粮款，农业两税‘，由村担任与乡财政所结算;村提留款(占上年人均纯收入的3%)部分，由村担任与乡农经站结算”。
但有的当地运用这个变革发明的削减政府与农人买卖费用的准则效益，在自发推广阶段实施“乡有县管”， 并规则“五项统筹”资金别离由县级有关运用部分(教育、装备、民政、交通、方案生育等部分)编制资金运用方案，报县政府同意后，由县财政按方案拨付。别的，对变革中呈现的“第三块资金”和所谓“村庄开展资金”，尽管各地都供认这是团体资金，但办理、运用权限也大都把握在县乡政府手中。
如魏县规则：不只农业税类资金划解县财政金库，并且“三提五统”中的村办理费、五统筹费、“村庄开展资金”等费用，都实施“乡有县管、统收分支、专户贮存、分户设帐、专款专用、方案拨付”。要求乡有县管资金由县级有关运用部分担任编制年度、月季资金运用方案，报县政府同意，然后由县财政按方案拨付。
这种把归于农人团体的资金办理权限上说到县政府和有关部分的做法，必定呈现抢占、移用团体资金的问题。由于团体资金不能及时足额到位，也使一些村庄团体有理由对农人再加码收费。
四、“试错”的启示
“实验”作为社会科学方法论中的一种比推理更挨近实践的研讨方法，首要是经过不断总结试错的经历来挨近真理。作为实验员，咱们的责任当然包含总结成功的经历，但更重要的是通知人们“试错”的启示。尽管咱们一开端就有思想准备，依然不能应对当地有关部分在变革规划上讨价还价和操作中的变形才干。并且触及到系统和准则的问题也的确不能责怪当地政府。因而，就好像90年代的其他变革相同，村庄税费变革也有种下龙种收成跳瘙的为难。咱们不得不供认：这个变革从减轻农人担负下手，到添加农人担负告终。
1、农业税费征管方法仅仅对旧系统的修补
这个变革没有针对村庄政治准则坚持本钱过高的问题明确提出变革规划，仅仅期望规范当地政府部分和村庄团体安排的收费行为，操控其不合理的开支。可是，现在各地的当地财政现已无法满意巨大的党政安排安排和臃肿的底层干部队伍以及自上而下的政府部分的延伸下设安排需求的巨大的开支，这是乱分摊、乱收费、乱集资的一个重要的系统性本源。全国现在有4.8万个城镇政府、80万个乡民委员会和520万个乡民小组。有些当地还在城镇与村之间树立了若干个“作业委员会”作为城镇政府的“派出安排”别离办理若干个村的治安、党务、方案生育等业务。很难说得清楚到底有多少村庄组干部，需求多少干部人头费和多少安排安排运转费。
据农业部农研中心李显刚计算，全国县及县以下，需求农人出钱养活的干部(不包含教师)达1316.2万人。据笔者在河北省一个县三个乡的典型查询，需求农人出钱供养的村庄组干部和中小学教师达1600人左右，约56个农人养活一个干部，仅分摊到每个农人头上的干部和教师薪酬达45元左右。
2、现行财政系统影响了当地政府本钱堆集的愿望
本钱的原始堆集，是任何经济类型进入现代化不行逾越的前史性进程。在变革开放前，中央政府用了近30年时刻完结了国家本钱的原始堆集。而县以下当地政府的本钱原始堆集则是在80年代以“分权让利”为首要特征的变革、特别是城镇一级政府实施了“出入包干、增收分红”的财政系统往后才开端。可是，由于商场化的变革使得当地政府现已不或许照搬中央政府经过会集方案系统操控全国资源的准则经历，所以他们只能运用有限的税费征收和土地批阅权力获取发动本钱。
80年代中期以来的财政分级承揽系统和90年代中期的分税制，影响了当地政府在现代化方针的导向下寻求本钱原始堆集的强烈愿望，加上政府和部分逐级进行自上而下的政绩查核准则，迫使县乡政府和村庄团体安排(特别是落后区域)不得不依托占有农业剩下、掠夺农人去完结其不切合实践的开展方针。而税费变革却企图规范财政出入，这种按捺当地政府原始堆集才干的变革，当然难以经过当地政府遵循。
1994年的“分税制”变革也并没跳出财政包干系统的圈子。一方面城镇以上各级当地政府都尽或许地进步本级的财政留成份额，然后削弱了城镇财力;另一方面尽管对城镇一级财政实施“超收不交、超标不补、多收多支”，但由于上级政府把各类经济、技能安排下放，又无相应的经费支撑，加大了城镇财政的开销担负，使得城镇财权、事权区分不清的问题愈加严峻，本该政府财政承当的“双基责任教育、方案生育、优抚、民兵练习”等项开支，都由农人和村团体安排出钱。
咱们总算领悟到，正是这些“变革”，终究迫使县乡政府竭泽而渔，一方面平调、移用村庄团体资金、向农人乱摊税赋，竭力添加财政预算收入;另一方面各有关部分及其自收自支的下设单位只能向农人收费，靠添加预算外收入来坚持生计。
但是，依照现行法令结构，咱们简直不或许打破立异，只能进行农业税费征收方法变革。事实上不只没有打破当地政府这种财政出入内涵机制，并且还被县乡政府运用，成为促进财政增收上台阶的合格查核的东西，客观上很难防止添加农人担负的成果。
3、农人在这项变革中没有商洽位置
我国9亿农人的安排化程度低，村庄短少既能代表农人利益，又能代表村庄团体全部权的村庄协作经济安排。现有的村自治安排事实上不能自治，不能自主地决议和办理社区规划内的公共业务和工业开展，由于城镇党委政府把握看村庄安排领导人的任免权力，村安排仅仅被动地承当和履行上级政府和部分下达的使命。协作安排也不能协作，由于简直全部可以发作规划效益的运营范畴农人协作经济安排都无权进入。
上述问题对税费变革的不良影响：一是各有关部分在参加对农业和农人收益再分配时，往往用合法的行政权力把不合法的单位利益归入税费项目同时征收，终究加剧了农人担负。二是当农人利益与政府利益发作对立时，村庄团体安排的领导人很难代表农人利益、维护农人利益;而高度涣散的广阔农户无法与具有强壮权力的政府相等对话，既不能参加社区公共业务的决议计划与办理;也无法有用地监督政府行为，维护自己的应得利益。三是原本归于社区团体安排的“三提五统”经费权力上说到县乡政府，但政府却不承当村庄公共品的开支;村庄底层没有财力支撑社区经济开展。
五、进一步深化农业税费准则变革的思路
只要在立异村庄底层产权准则、推动村庄底层经济、政治民主化进程的根底上，才干规范政府、部分、村庄团体安排行为，理顺国家、团体、农人三者之间的利益分配联系。因而，有必要首要进行村庄工业准则、村庄底层民主准则、安排准则和村庄办理系统变革等根底性的配套变革，把村庄税费准则归入底层政治系统变革之中，并与粮食定购系统变革相结合。
l 村庄底层准则立异的首要内容包含：
1、村庄工业准则变革：(1)赋予农人永久土地运用权，实施“生不增、死不减”;(2)推广以土地为中心的社区团体财物股份协作制，并进一步以股权方法清楚农人对包含城镇企业在内的村庄两级团体财物的产权;(3)促进土地运用权的有序活动，开展土地适度规划运营;(4)活跃开展农人协作金融安排、树立社区堆集准则。
2、村庄底层安排与准则建造：(1)答应农人自发安排不依托任何部分的社区协作和专业协作安排;树立健全各级村庄协作安排系统(农协)，包含出产协作、运销协作、信用协作;(2)树立规范的协作安排办理准则;(3)拟定扶持协作经济安排开展的优惠方针。
3、村庄底层民主化建造：(1)完全实施乡民自治;(2)答应农人将其具有的股份化的土地运用权和对其他工业的全部权在社区规划内自主变现、退出社区;(3)由乡民大会决议社区公益事业的开展项目、规划和速度。
4、村庄办理系统变革：(1)撤乡并镇，改乡级政府为乡公所，削减底层政府数量和办理人员;(2)在乡民自治的条件下，仔细区分村镇之间的办理权限和办理功能，限制镇级政府只能统辖建成区，首要强化财政、工商、税收、治安、计生、教育等方面的政府功能，其所需经费列入财政统收统支;(3)依据财权、事权一致的准则，确认镇政府的办理安排和办理人员;(4)由各村级农协安排民主讨论决议树立镇级农协安排，并由其担任和谐现有涉农部分功能和服务。
l 在上述变革构成的准则根底上，深化税费准则变革的准则和内容是：
1、农业税费准则变革的底子准则：(1)实施有利于农人和农业安居乐业、减轻农人担负的轻税方针，(2)有利于促进村庄工业结构与就业结构的调整，(3)有利于完结农业税费担负的公平、公平、揭露，(4)有利于农人监督，(5)简便易行。
2、变革现有的农业税制：(1) 撤销农业税和农林特产税，改为单一的土地税，依据从头核定的土地质量等级和土地常产，发布全国一致的均匀税率，然后按大区域确认区域不同税率; (2)变革现有村庄税费总量及结构的核定方法，从头核定农人担负总量及担负的结构份额，实施乡税村费准则;(3)承揽土地的农人在社区内部从事农业出产不再交税，只向土地团体全部者交纳地租(土地承揽费)，由村级安排作为土地税的交税主体对政府上税，土地税税率和税额必定三至五年不变; (4) 撤销现有的农林特产税税种后，对那些附加价值较高，并且种养规划较大的农林水特产品如烟叶、毛茶以及海参、鲍鱼、干贝、燕窝、鱼唇、黑木耳、龟、鳖等，只能在买卖环节依照增殖税依率征收，但要严厉操控其品种的品种和区域规划; (5) 从头拟定村庄社区办理和公益事业建造担负方法，核定担负规范。(6)不答应当地政府征收土地税当地附加;(7)村庄交税主体，只要交税责任，没有向政府和部分交费的责任。
3、变革现行的粮食定购系统：(1)变革“价税合一”的粮食定购系统，铺开粮食商场，撤销定购使命，使“暗税”转明，国家需求的粮食要一致到商场上购买;(2)农人完结税收担负可采纳或“交钱”或“交粮”或“赋税并行”的方法，但要求农人交粮有必要事前发布粮食折算价格，并经过交税主体与乐意交粮的农人签定定购合同;(3)交税与交粮要由农户、交税主体、购粮单位三方别离结算，不答应购粮单位与交税主体直接结算，实施从农人的卖粮款中代扣代交土地税的做法;(4)打破粮食独家独占运营的格式，答应农人和购粮单位到商场上自在买卖。
4、树立社区自治的村庄公共物品供应准则：(1)撤销现有的与农人人均纯收入直接挂钩的“提留统筹”准则;(2)村级公益事业建造和公共堆集及村自治组的办理所需资金，由乡民代表大会讨论决议是否收取、怎么收取、收取多少;(3)现行“五统筹”中的优抚双基教育、民兵练习、方案生育等显着地归于政府功能，不该分摊到农人头上，所需费用应由各级财政统筹处理;(4)遵循村级财政揭露准则，由乡民代表大会监督村级财政运转情况。