相对集中行政处罚权的构成要件有哪些
来源：听讼网整理 2018-11-07 01:21
摘要：相对会集行政处分权是近些年开展起来的行政法令变革办法。实施相对会集行政处分权试点旨在处理行政办理范畴中比较紊乱的行政处分行为，根源于行政安排精简和行政处分法令法治化的要求。行政处分法的公布，为这项变革办法供给了法令根底，其因此而开展迅速。但理论界、法令界对其短少重视和讨论。本文从论述相对会集行政处分权的概念、由来和根本做法下手，归纳试点作业获得的成效，经过对一些详细问题进行剖析，确认这一准则在理论上违反了职权法定、法令优先、法令保存、法制共同等若干准则。实践中，其付诸实施的依据——国务院法制办复函的内容和程序存在着许多疑问，且试点并没有获得本质作用，反而给行政办理带来了许多负面影响。最终，提出了处理问题的思路，以为应当赶快中止国务院有关文件的履行，经过归纳行政法令试点、扩展对行政权的司法介入以及调整安排等，推动行政体系变革。一同改变行政办理观念，改进行政法令方法，依法处理行政处分的“软”与“乱”的问题。
导 言
变革开放以来，跟着我国现代化建造脚步加速，城市的结构和功用日趋多样化，呈现了人口胀大、环境污染、交通拥堵、寓居环境恶化等一系列问题。现代城市的经济、人口、修建、日子设备等高度密布，以及与之俱来的各种利益需求的对立，给城市办理作业带来了许多难题。相比之下，我国的城市办理行政法令体系却存在着种种坏处，与依法行政的要求不相适应。
一是行政法令部队过多过滥。受传统的计划经济影响，长期以来我国城市办理范畴存在着城建督查、城管督查、规划督查、市容督查、美化督查、市政督查、环境监理、交通办理、工商办理等十几支法令部队，形形色色，上下堆叠，部队臃肿，“十几顶大盖帽，管一顶破草帽”，“扰民”、“伤民”现象层出不穷。
二是法令力气涣散，功率低下。从市到区、大街乃至居委会都存在着法令部队，不能构成合力，办理不收效，难长效，得不偿失。一同各法令部队的职权区分不清，穿插堆叠，一条马路多家管，一同违章多家罚。“大盖帽多关于行政相对人行使权利十分晦气，有时需要向若干个行政办理部分恳求权利，其权利难以得到维护。有时，被损害的相对一方当事人恳求行政机关维护其人身权或财产权，而若干个行政部分都有或许以权利穿插为由，一推了之”。
三是底层法令力气缺乏，办理不到位。因为法令力气首要会集在市、区两级，而城市办理的首要任务和作业难点又在大街，大街又没有法令主体资格，构成“有权管的看不见，看得见的无权管”，许多办理作业无法执行到位。
四是法令与利益挂钩，变成投机手法。因为多年来行政机关的行政法令权利与利益没有彻底脱钩，有的行政机关把法令当本钱部分获取不妥利益的手法，有利的作业争着管，无利的作业“踢皮球”，构成重复处分，构成办理“真空”，乃至滋生腐败。
针对上述问题，各地在城市办理法令体系进步行了有利的探求和变革，构成了各具特色的城市办理行政法令形式。首要有联合法令、托付法令、巡警法令、相对会集行政处分权等。这些法令形式为强化城市办理，提高城市办理水平，积累了经历。
笔者1991年即在江苏省扬州市从事城市办理相关作业。从1993年开端，扬州市政府就不断探求加大城市办理作业的力度。初期，经过组成公安巡警支队，扩展其作业责任，以加大市容办理的力度。1997年末，又采纳“建管合一”的做法，成立了城市办理联合法令总队。1998年7月，市四套班子举行联席会议，专题研究城市办理作业，决议组成城市办理督查支队，将触及城市办理的法令部队和法令人员会集起来，实施共同领导、共同办理、共同指挥、会集法令，以处理多头法令、涣散法令、难以构成合力的情况。2000年12月28日，国务院法制办公室(以下简称国务院法制办)复函同意在扬州市展开相对会集行政处分权试点作业，扬州有幸成为江苏省第一批获准试点的城市之一。跟着年月的消逝，相对会集行政处分权现已上升为法令准则并广泛存在和遍及应用于全国大中城市的城市办理范畴。有学者以为它是“新时期我国全面建造小康社会的必定选择”。 还有的以为“它已经成为我国建立新的法令运行机制过程中的重要里程碑”。 因为作业关系，笔者对这一准则发生了稠密的爱好，并进而对其进行了深化探求，发现并不如此。
本文企图环绕相对会集行政处分权的发生布景、详细做法，讨论这一准则存在的理论与实践问题，提出在当时条件下加强和改进城市办理行政法令的一些开始考虑。
一、相对会集行政处分权准则的概念、根本做法与成效
(一)相对会集行政处分权准则的概念
关于相对会集行政处分权的概念，理论界、法令界的观点根本上是共同的，即“相对会集行政处分权，是指将若干行政机关的行政处分权会集起来，交由一个行政机关共同行使;行政处分权相对会集后，有关行政机关不再行使已经由一个行政机关共同行使的行政处分权”。
相对会集行政处分权作为一项法令准则，是由1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议经过的《中华人民共和国行政处分法》(以下简称《行政处分法》)所首要规则的。该法第16条规则：“国务院或许经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府能够决议一个行政机关行使有关行政机关的行政处分权，但约束人身自由的行政处分权只能由公安机关行使”。为了活跃、保险地实施《行政处分法》的这一规则，《国务院关于贯彻实施〈行政处分法〉的告诉》(国发[1996]13号)进一步清晰要求“各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对会集行政处分权的试点作业，结合本当地实践提出调整行政处分权的定见，报国务院同意后实施”。这样，国务院文件正式将《行政处分法》第16条的规则归纳为相对会集行政处分权准则，并确认经过试点逐渐推广这一准则。
1、相对会集行政处分权准则的构成要件
依据《行政处分法》第16条规则，相对会集行政处分权准则应当由以下四个方面要件构成：
(1)行使相对会集行政处分权的主体有必要是行政机关。行政处分权是一项重要的行政权利，是政府籍以办理国家和社会的重要手法。依据《行政处分法》规则，在我国，除行政机关和法令、法规授权的安排能够成为行政处分主体之外，其他任何安排都不能成为行使行政处分权的主体。《行政处分法》第16条规则的是“一个行政机关行使有关行政机关的行政处分权”。因此会集行使行政处分权的主体只能是国家行政机关，而不能是除此之外的任何其他安排。
(2)会集行使的行政处分权有必要经过必定的法令程序获得。在我国，哪一类、哪一级行政机关行使哪一些职权是由法令明文规则的。相对会集行政处分权触及到法定功能的从头调整和装备，必定要有严厉的法令依据和程序规制。不然，行使相对会集行政处分权的机关就无从获得行政处分权。《行政处分法》第16条对相对会集行政处分权的法令途径和程序作了清晰的规则，即“国务院或许经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府能够决议一个行政机关行使有关行政机关的行政处分权”。此处的“决议”便是一种法令程序。一个行政机关只要经过有权机关的“决议”，才有或许获得相关行政机关的行政处分权，然后完成行政处分权的会集。
(3)只能是相对会集，而非肯定会集。新华词典解说“相对”这个词“是归于哲学范畴，与肯定相对，是有条件的、暂时的、有限的”。正确理解“相对会集”的内在，务必要搞清什么是当时城市办理中“多头法令、责任穿插、重复处分、法令扰民”的问题。笔者以为，这类问题无非是无证商贩随意摆摊设点、车辆乱停乱放、随意粘贴小广告、支棚搭架、乱吐乱扔乱倒、乱搭乱建等等，是管也管不尽的城市问题的疑难杂症，是常见病、多发病。处理上述这些问题并非没有行政主管部分，而是因为主管部分太多，或许是人手少，或许是无经济效益，或许是以为“这是小问题”，而不肯管、不想管。譬如在人行道上支棚搭架摆摊设点运营，这样一件“小事”，就触及到很多的行政办理部分，占道了市政、公安交警应该管，乱搭乱建了规划部分应该管，废物乱扔了市容卫生部分应该管，无照运营工商部分应该管……不胜枚举。最终的结果是我们都应该管，我们都不去管。而将处理这类问题的行政处分权会集起来交由一个部分去处理，显然是可行的、必要的。 一同，这种会集也以“相对”为条件，不是肯定的、悉数的会集。由一个行政机关包办悉数行政处分功能，不只没有理论依据，实践上也行不通。
(4)会集的仅仅行政处分权。依据行政法根本理论，行政办理权的内容包含行政许可权、收费权、处分权、监督权、辅导权、强制权等。“相对会集行政处分权”，望文生义，仅仅行政处分权的会集，而非行政许可权、收费权等其他行政办理权的会集。
应当留意的是，行政查看权内行政办理权的内容构成上并不是一项独立的权利，它是附归于行政办理各项权利的。查看权的行使是审批权或处分权完成的必要手法。行政处分权会集之后，其隶属的行政查看权也必定随之搬运。
2、相对会集行政处分权准则的发生和开展
众所周知，我国现行行政办理体系和政府功能运作形式发端于计划经济时期。长期以来，因为行政办理体系变革和政府功能改变没有彻底到位，政府管了很多不该管、管不了、也管欠好的事，而该管的事又没有去管或许没有管好，政府权利的运作与实施经济体系变革、开展社会主义市场经济的局势严峻不相适应，行政办理的本钱很高，功率很低。受此体系和旧的观念的限制，在以往的立法作业中，存在不少坏处。其间一个杰出的体现，便是立法过于着重“条条”办理，法令、法规所规则的行政处分权，往往都要清晰由政府某一个详细部
导 言
变革开放以来，跟着我国现代化建造脚步加速，城市的结构和功用日趋多样化，呈现了人口胀大、环境污染、交通拥堵、寓居环境恶化等一系列问题。现代城市的经济、人口、修建、日子设备等高度密布，以及与之俱来的各种利益需求的对立，给城市办理作业带来了许多难题。相比之下，我国的城市办理行政法令体系却存在着种种坏处，与依法行政的要求不相适应。
一是行政法令部队过多过滥。受传统的计划经济影响，长期以来我国城市办理范畴存在着城建督查、城管督查、规划督查、市容督查、美化督查、市政督查、环境监理、交通办理、工商办理等十几支法令部队，形形色色，上下堆叠，部队臃肿，“十几顶大盖帽，管一顶破草帽”，“扰民”、“伤民”现象层出不穷。
二是法令力气涣散，功率低下。从市到区、大街乃至居委会都存在着法令部队，不能构成合力，办理不收效，难长效，得不偿失。一同各法令部队的职权区分不清，穿插堆叠，一条马路多家管，一同违章多家罚。“大盖帽多关于行政相对人行使权利十分晦气，有时需要向若干个行政办理部分恳求权利，其权利难以得到维护。有时，被损害的相对一方当事人恳求行政机关维护其人身权或财产权，而若干个行政部分都有或许以权利穿插为由，一推了之”。
三是底层法令力气缺乏，办理不到位。因为法令力气首要会集在市、区两级，而城市办理的首要任务和作业难点又在大街，大街又没有法令主体资格，构成“有权管的看不见，看得见的无权管”，许多办理作业无法执行到位。
四是法令与利益挂钩，变成投机手法。因为多年来行政机关的行政法令权利与利益没有彻底脱钩，有的行政机关把法令当本钱部分获取不妥利益的手法，有利的作业争着管，无利的作业“踢皮球”，构成重复处分，构成办理“真空”，乃至滋生腐败。
针对上述问题，各地在城市办理法令体系进步行了有利的探求和变革，构成了各具特色的城市办理行政法令形式。首要有联合法令、托付法令、巡警法令、相对会集行政处分权等。这些法令形式为强化城市办理，提高城市办理水平，积累了经历。
笔者1991年即在江苏省扬州市从事城市办理相关作业。从1993年开端，扬州市政府就不断探求加大城市办理作业的力度。初期，经过组成公安巡警支队，扩展其作业责任，以加大市容办理的力度。1997年末，又采纳“建管合一”的做法，成立了城市办理联合法令总队。1998年7月，市四套班子举行联席会议，专题研究城市办理作业，决议组成城市办理督查支队，将触及城市办理的法令部队和法令人员会集起来，实施共同领导、共同办理、共同指挥、会集法令，以处理多头法令、涣散法令、难以构成合力的情况。2000年12月28日，国务院法制办公室(以下简称国务院法制办)复函同意在扬州市展开相对会集行政处分权试点作业，扬州有幸成为江苏省第一批获准试点的城市之一。跟着年月的消逝，相对会集行政处分权现已上升为法令准则并广泛存在和遍及应用于全国大中城市的城市办理范畴。有学者以为它是“新时期我国全面建造小康社会的必定选择”。 还有的以为“它已经成为我国建立新的法令运行机制过程中的重要里程碑”。 因为作业关系，笔者对这一准则发生了稠密的爱好，并进而对其进行了深化探求，发现并不如此。
本文企图环绕相对会集行政处分权的发生布景、详细做法，讨论这一准则存在的理论与实践问题，提出在当时条件下加强和改进城市办理行政法令的一些开始考虑。
一、相对会集行政处分权准则的概念、根本做法与成效
(一)相对会集行政处分权准则的概念
关于相对会集行政处分权的概念，理论界、法令界的观点根本上是共同的，即“相对会集行政处分权，是指将若干行政机关的行政处分权会集起来，交由一个行政机关共同行使;行政处分权相对会集后，有关行政机关不再行使已经由一个行政机关共同行使的行政处分权”。
相对会集行政处分权作为一项法令准则，是由1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议经过的《中华人民共和国行政处分法》(以下简称《行政处分法》)所首要规则的。该法第16条规则：“国务院或许经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府能够决议一个行政机关行使有关行政机关的行政处分权，但约束人身自由的行政处分权只能由公安机关行使”。为了活跃、保险地实施《行政处分法》的这一规则，《国务院关于贯彻实施〈行政处分法〉的告诉》(国发[1996]13号)进一步清晰要求“各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对会集行政处分权的试点作业，结合本当地实践提出调整行政处分权的定见，报国务院同意后实施”。这样，国务院文件正式将《行政处分法》第16条的规则归纳为相对会集行政处分权准则，并确认经过试点逐渐推广这一准则。
1、相对会集行政处分权准则的构成要件
依据《行政处分法》第16条规则，相对会集行政处分权准则应当由以下四个方面要件构成：
(1)行使相对会集行政处分权的主体有必要是行政机关。行政处分权是一项重要的行政权利，是政府籍以办理国家和社会的重要手法。依据《行政处分法》规则，在我国，除行政机关和法令、法规授权的安排能够成为行政处分主体之外，其他任何安排都不能成为行使行政处分权的主体。《行政处分法》第16条规则的是“一个行政机关行使有关行政机关的行政处分权”。因此会集行使行政处分权的主体只能是国家行政机关，而不能是除此之外的任何其他安排。
(2)会集行使的行政处分权有必要经过必定的法令程序获得。在我国，哪一类、哪一级行政机关行使哪一些职权是由法令明文规则的。相对会集行政处分权触及到法定功能的从头调整和装备，必定要有严厉的法令依据和程序规制。不然，行使相对会集行政处分权的机关就无从获得行政处分权。《行政处分法》第16条对相对会集行政处分权的法令途径和程序作了清晰的规则，即“国务院或许经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府能够决议一个行政机关行使有关行政机关的行政处分权”。此处的“决议”便是一种法令程序。一个行政机关只要经过有权机关的“决议”，才有或许获得相关行政机关的行政处分权，然后完成行政处分权的会集。
(3)只能是相对会集，而非肯定会集。新华词典解说“相对”这个词“是归于哲学范畴，与肯定相对，是有条件的、暂时的、有限的”。正确理解“相对会集”的内在，务必要搞清什么是当时城市办理中“多头法令、责任穿插、重复处分、法令扰民”的问题。笔者以为，这类问题无非是无证商贩随意摆摊设点、车辆乱停乱放、随意粘贴小广告、支棚搭架、乱吐乱扔乱倒、乱搭乱建等等，是管也管不尽的城市问题的疑难杂症，是常见病、多发病。处理上述这些问题并非没有行政主管部分，而是因为主管部分太多，或许是人手少，或许是无经济效益，或许是以为“这是小问题”，而不肯管、不想管。譬如在人行道上支棚搭架摆摊设点运营，这样一件“小事”，就触及到很多的行政办理部分，占道了市政、公安交警应该管，乱搭乱建了规划部分应该管，废物乱扔了市容卫生部分应该管，无照运营工商部分应该管……不胜枚举。最终的结果是我们都应该管，我们都不去管。而将处理这类问题的行政处分权会集起来交由一个部分去处理，显然是可行的、必要的。 一同，这种会集也以“相对”为条件，不是肯定的、悉数的会集。由一个行政机关包办悉数行政处分功能，不只没有理论依据，实践上也行不通。
(4)会集的仅仅行政处分权。依据行政法根本理论，行政办理权的内容包含行政许可权、收费权、处分权、监督权、辅导权、强制权等。“相对会集行政处分权”，望文生义，仅仅行政处分权的会集，而非行政许可权、收费权等其他行政办理权的会集。
应当留意的是，行政查看权内行政办理权的内容构成上并不是一项独立的权利，它是附归于行政办理各项权利的。查看权的行使是审批权或处分权完成的必要手法。行政处分权会集之后，其隶属的行政查看权也必定随之搬运。
2、相对会集行政处分权准则的发生和开展
众所周知，我国现行行政办理体系和政府功能运作形式发端于计划经济时期。长期以来，因为行政办理体系变革和政府功能改变没有彻底到位，政府管了很多不该管、管不了、也管欠好的事，而该管的事又没有去管或许没有管好，政府权利的运作与实施经济体系变革、开展社会主义市场经济的局势严峻不相适应，行政办理的本钱很高，功率很低。受此体系和旧的观念的限制，在以往的立法作业中，存在不少坏处。其间一个杰出的体现，便是立法过于着重“条条”办理，法令、法规所规则的行政处分权，往往都要清晰由政府某一个详细部