有关农村土地征收补偿法律问题

一、问题的提出
近年来，三农问题日益成为我国社会经济开展的“软肋”，社会各界对此也倾泻了越来越多的关心。三农问题的中心是农人，而土地是农人的命根子，征收村庄土地必定会触及他们的底子利益。2003年1月7日，现任国务院总理、其时的中共中心政治局常委和国务院副总理温家宝在中心村庄作业会议上说话时指出，要改善土地征用的补偿方法，添加给失地农人的补偿，妥善安排好失地农人的生计，特别专门着重了土地征用补偿问题。依据村庄土地法令准则的一项实证研讨标明，在村庄团体安排内部的土地胶葛是很少的，而有关征收的土地胶葛却许多。例如土地征用补偿费没有发放、补偿规范过低一级等。[1]可是我国现行宪法只规则了对征收土地给予补偿，对补偿的准则却没有做出清晰的规则，土地处理法及相关法令法规对补偿的规范规则不科学，补偿方法单一，补偿救助程序存在许多缺少，由此导致实践中被征地农人得不到及时充沛的补偿，引发许多土地征收补偿争议，处理时稍有不小心就会引发********，成为社会安稳的危险。为此，国务院于2004年10月发布了国发〔2004〕28号文即《国务院关于深化变革严厉土地处理的决议》，清晰规则，要完善征地补偿方法，妥善安顿被征地农人。国土资源部也于2004年11月发布了《关于完善征地补偿安顿准则的辅导定见》，对土地补偿问题进行了必定程度的完善，可是上述规则仍有待完善之处。这个文件履行一段时间后，有关部分将对征地准则面临的问题进一步加以总结，为中心村庄作业领导小组拟定征地准则变革的文件供应参阅。因而，对我国村庄土地征收补偿问题进行研讨，无疑意义严峻。
二、土地征收补偿的前史源流及其性质查询
据查询，土地征收补偿准则最早源于罗马法年代。近代的威望论说，始见于荷兰法学家格劳秀斯。他以为，土地征收的根底在于领主对其臣民有“最高统治权”，顺次准则，为“公共用处”，领主便可以取得私家土地。但国家在如此行为之时，有必要给受丢失的私家予以补偿。[2]在十八世纪之前，只需是为了公共用处，私家土地即可被征收，不需特别的法令作为依据。直至法国大革命之后，在自在法治国家的理念之下，才将土地征收的补偿要件列入宪法之内，成为一项法令准则。英国法院在长时间的实践中构成了一个这样的推定准则：关于特定案子，除非议会法清晰扫除补偿，不然不能推定议会法有掠夺私家土地悉数权不予补偿的意图。这个准则称为补偿推定准则(Presumption in favour of Compensation)。[3]在德国，尽管魏玛宪法答应联邦立法者，可以拟定不予补偿的征收法令，但魏玛年代并未测验拟定过此种法令。底子法的立宪者从而为了彻底阻止“无补偿的征收”(entschadigungslose Enteignung)，清晰规则征收惟有依法令，并且该法令也一起规则了征收的补偿额度和品种时，方可为之。这个宪法的理念及准则，将授权规则征收的法令与补偿规则，强制性地合为一体，说明晰底子法着重征收补偿的“不行缺性”，(Lnabdingbarkeit der Entschadigung)，征收的法令有必要规则补偿条款，方得有用存在和适用，故底子法发布不久后，闻名学者爱普森称之为“唇齿条款”(Die Junktimklausel)，描述征收与补偿的不行分性，此称号后广为理论和实践中所引证。[4]
关于征收的意义，在我国行政法学界，姜明安教授以为：“征收一般是悉数权的移转，相应工业由相对人转为国家悉数”。[5]杨解君教授以为：“行政征收是指为了公共利益之意图，行政主体按照法令规则取得行政相对人工业的单独行为，这儿的工业既包含不动产，又包含动产。”[6]在民法学界，梁慧星教授以为：“所谓征收，指政府以行政命令的方法取得天然人和法人的工业权的行为。在我国，征收的目标常常包含悉数权和悉数权以外的其他物权(如土地运用权)”。[7]王利明教授以为：“征收，是指国家为了公共意图而强制地取得天然人和法人的工业或工业权力的行为。征收直接表现为对民事主体工业权的掠夺。”[8]而关于补偿，存在公法上的丢失补偿与私法上的危害补偿之分，两者都是添补特定人因某行为的效果所遭受经济上丢失的准则。由于民法中危害补偿理论的兴旺与老练，被公法上的国家补偿准则的理论根底和运转程序许多学习，因而有学者以为公法上的丢失补偿和私法上的丢失补偿的规范日渐含糊。但实践上在现代法令准则中，丢失补偿是与危害补偿相对的一个概念，二者的首要差异在于前者为国家公权力行使的问题，后者则是有关私法上违背权力责任的问题。全体来讲，公法上的丢失补偿包含立法上的丢失补偿、行政上的丢失补偿和司法上的丢失补偿三种。综上，土地征收补偿性质首要为指行政上的丢失补偿问题，但其触及农公民事权益的保护问题，因而，切当地讲，土地征收补偿是兼跨公法和私法、实体法和程序法的问题。
在我国公有制下，有关土地征收补偿的条款最早呈现在1944年1月发布的《陕甘宁边区地权法令》中，其间规则，“由于修建国防工事，兴修交通路途，进行改善市政作业以及举办其他以公共利益为意图而经边区政府赞同的作业，政府租借、征用或以其土地交流任何公民或团体悉数的土地。”其间“租借、征用或许以其它土地交流”，即土地征收补偿的初级方法。[9]新我国的土地法规中，最早说到土地征收的是1950年6月24日中心公民政府政务院发布的《铁路留用方法》和《中心公民政府政务院“关于铁路留用土当地法的几点解说”》1950年11月，政务院经过发布的《城市市郊土地变革法令》第14条也清晰规则：“国家为市政建造或其他需求征用私家悉数的农业土地时，须给予恰当价值，或以持平之国有土地互换之。对播种该项土地的农人亦给予恰当的安顿，其他该项土地上的出产、出资(如凿井、栽树等)及其他丢失，予以公正合理的补偿。”这实践上树立了公正合理补偿的准则。
1953年11月，政务院发布了《关于国家建造征用土当地法》，对补偿的程序和规划作了详细的规则。该方法第八条榜首款规则“被征用土地的补偿费，在村庄应由当地公民政府会同用地单位、农人协会及土地原悉数人(或原运用人)推出之代表评议商定之。一般土地以最近三年至五年产量的总值为规范，特别土地得酌情变通处理之。如还有犁地可以调剂，亦须发给被调剂土地的农人以搬迁补助费。”第二款规则;“对被征用土地上的房子、水井、树木等附着物及栽培的农作物，均应依据当地公民政府、用地单位、农人协会及土地原悉数人或原运用人会同勘定之现状，按公正合理的价值予以补偿。”
1962年9月拟定的《村庄公民公社作业法令批改草案》中进一步指明，“不许无价值的调用劳作力、出产资料和其他物资。”
1982年2月，国务院发布《国家建造征用土地法令》，别离就城镇建房用地和国家建造用地中的征用征收规范、补偿条件和补偿额度等补偿问题作了详细规则。
1986年6月25日经过的《土地处理法》第二十七条规则：“国家建造征用土地，由用地单位付出土地补偿费。”
1991年2月15日，国务院发布了《大中型水利水电工程建造征地补偿和移民安顿法令》，详细规则了国家在兴修大中型水利水电工程的征地补偿和移民安顿的准则和补偿规范及施行程序。
1993年8月19日经过的《长江三峡建造移民法令》对长江三峡建造中因移民给当地的居民构成的丢失详细规则了补偿的准则和详细方法。
2001年国土资源部发布了《征用土地布告方法》对征收土地的详细补偿程序作了较为完善的规则。从上述法令法规的规则来看，在我国的土地征收补偿准则大多仅仅准则性的规则，没有详细的补偿程序和补偿规范的规则。
2004年3月14日，十届全国人大二次会议经过了宪法批改案，榜首次在宪法中清晰提出了私有工业权和补偿的概念。第十三条第三款批改为:“国家为了公共利益的需求，可以按照法令规则对土地施行征收或许征用并给予补偿。”这次宪法批改的规则，尽管在某些内容和提法傍边还有一些含糊和短缺，但这些规则为我国往后村庄土地征收补偿准则的进一步树立和完善供应了宪法上的根底和确保。
2004年10月，国务院发布了《国务院关于深化变革严厉土地处理的决议》，清晰规则要完善征地补偿方法，妥善安顿被征地农人，健全征地程序，加强对征地施行进程监管。
2004年11月，国土资源部发布了《关于完善征地补偿安顿准则的辅导定见》，清晰要量体裁衣确认征地补偿规范，确保被征地农人久远生计。
三、我国现行村庄土地征收立法的现状及存在的问题
从头我国树立到现在，经过若干次法令修订，关于村庄土地征收补偿准则的规则，首要散见于宪法、土地处理法、土地处理法施行法令、征用土地布告方法、国土资源听证方法、深化变革严厉土地处理的决议、完善征地补偿安顿准则的辅导定见等法令法规及其他一些规范性法令文件中。在某些省、市如北京、上海还拟定了征收土地的规则。
上述规则反映了我国征地补偿准则以献身农人利益交换城市开展，对农人利益缺少保护，存在许多问题：
榜首、《宪法》作为底子大法，对征地补偿应依据何种准则进行补偿并没有清晰。宪法作为底子大法，是一国法令、法规等规范性文件的立法根底，应该对底子的问题做出规则。查询国外的大大都宪法，无论是“彻底补偿”、“公正补偿”、“公正补偿”仍是“恰当补偿”，底子上对土地征收补偿的准则做出了清晰的规则。它们对征地补偿准则所采纳的立法编制，往往是在宪法中对土地征收补偿的准则规则底子的条款，然后在单行法令中以土地征收补偿准则为根底，别离规则详细的规范。我国尽管在2004年的宪法批改中清晰了补偿条款，可是对补偿的准则却没有清晰，征地补偿准则缺少宪法根底。
第二、补偿规范极不合理。我国《土地处理法》规则的征收土地补偿费、劳作力安顿补助费都是按照被征收土地前三年的均匀年产量核算的，其补偿规范核算的基准是农地的年产量，很不科学。年产量是农作物产量与价格的函数，其凹凸受地点区域的农业出产天然条件如光、温、水、土和社会经济条件如农产品价格、耕作准则、工业结构调整的影响，而与被征地的区位等地价要素无关。实践上土地补偿费确实认很大程度上与被征地地点的区位、区域经济开展情况及区域根底设施条件等严密相关，而与土地年产量的相关性并不显着。这种法定的征地补偿规范存在三个问题。一是法定的征地补偿规范游离于土地商场价格之外。按照经济学原理，产品价格要遭到商场供求的影响，在需求不变情况下，供应添加引起价格下降，供应削减引起价格上涨;在供应不变情况下，需求添加引起价格上涨，需求削减引起价格下降。但现在我国的征地价格对商场的供求改动却反响板滞，一方面国家对农地的供应是有严厉计划的，从理论上讲农地必定会处于一种求过于供的情况，另一方面城市化进程对村庄土地需求量日益增大又是客观存在的实践，可是由于我国征地是套用国家法令规则的内容和规范来确认土地补偿额，致使征地补偿额度的核算一直游离于土地商场价格之外。二是法定的征地补偿规范较土地实践产出价值而言往往失真。在核算补偿费和补助费时，底子是按传统的粮经作物比测定前三年的农业产量，没有或较少顾及到现在的城郊村庄，农业己经不是传统意义上的农业，而集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出己彻底不是一般的粮食或蔬菜价值可比的。因而，这样构成的土地补偿额当然不能反映被占犁地本身的实践产出价值，往往偏低。三是法定的征地补偿规范无法处理土地增值分配的不合理问题。现在我国土地征收补偿规范选用法定补偿规范，由《土地处理法》第四十七条详细规则，其间有些补偿规范只需最高限的约束，如“每公顷被征收犁地的安顿补助费，最高不得逾越被征收前三年均匀年产量的十五倍”、“土地补偿费和安顿补助费的总和不得逾越土地被征收前三年均匀年产量的三十倍”，即便有些有法定最低规范的约束，政府的自在判决权也比较大，如“征收犁地的土地补偿费，为该犁地被征收前三年均匀年产量的六至十倍”、“征收其他土地补偿费和安里补助费规范，由省、自治区、直辖市参照征收犁地的土地补偿费和安顿费的规范规则”，较大的自在起浮起伏和“参照”赋予了政府极大的自在判决权。由于政府作为利益参加方共享土地征收的利益，被征收方又很少参加征收进程，导致许多当地政府常常按照法定最低规范给予补偿乃至连法定的最低规范也达不到，在自在判决的权限内，呈现显失公正的不合理现象更是常见。实践中政府往往以付出较低的补偿费为对价取得土地，再以很高的土地运用权出让金转入商场，由此所构成的增值是巨大的。可是失地的团体安排和农人却不能从增值中获利。法定的征地补偿远远缺少以处理被征地农人的久远生计。别的，征地补偿规划没有掩盖土地上的他项权力如承揽运营权等的补偿。农人团体土地转为建造用地的进程，应当是农人共享城市化和工业化效果的进程，应当有利于缩小城乡距离而不是扩展城乡距离，因而，应该考虑在对失地农人的征地补偿中处理土地增值分配不合理的问题。
第三、补偿收益主体不清晰，补偿截留现象严峻。这个问题可以说是导致实务中许多补偿胶葛发作的底子原因。收益主体不清晰首要是源于我国在立法上对村庄土地权属界定不清。我国的《宪法》、《民法通则》、《土地处理法》以及《农业法》等重要法令都清晰规则，我国村庄的土地归村庄团体成员一起悉数，但究竟谁是“团体”，相关立法却没有清晰指出。1978年曾经，我国村庄土地悉数权形式可以归纳为“三级悉数，队为根底”，即“公民公社、处理大队、出产队悉数，但其间出产队占有的量占到95%以上，占有压倒性的方位。十一届三中全会往后我国施行了村庄经济系统变革，公民公社变成了单纯的行政建制——乡，处理大队变为了农人的自治安排——村，出产队变成了村的安排成分——乡民小组。法令在设定土地权属时，统筹了这三者的方位。《土地处理法》第10条规则：“村庄团体悉数的土地依法归于村农人团体悉数的，由村团体经济安排或许乡民委员会运营、处理;现已别离归于村内两个以上村庄团体经济安排的农人团体悉数的，由村内各该村庄团体经济安排或许乡民小组运营、处理;己经归于乡(镇)村庄团体悉数的，由乡(镇)团体经济安排运营、处理。”可是，现行的立法形式并没有为“团体”作出严厉界定，对悉数权主体多级性和不确认性的规则，反而构成了团体土地悉数权主体的虚位，导致了团体土地人人悉数，却人人无权。由于村庄施行家庭承揽运营为根底，统分结合双层运营系统往后，村庄团体经济安排大多闭幕，本来归于乡(镇)、村团体经济安排悉数的土地现已分给各村内小组的农户承揽运营，并且最初分地的时分土地权属挂号手续大多不健全，在土地未被征收时这种潜在的权属不清问题一般不太引人留意，可是当面临补偿金的时分，潜在的问题就充沛露出出来，三个主体都争抢土地补偿金，即便归于村内小组悉数的土地被征收后，乡(镇)、村克扣、截留补偿金的不正常现象许多存在，补偿金落实到真实土地权力人手中的所剩无几。
村庄土地权属的立法界定不清，许多的补偿费无法为农人所把握，严峻危害了农人的利益。按照现行法令规则，青苗补助费和地上附着物补偿费应分配给该物的悉数者，一般为农人个人所享有;安顿补助费是为了确保被征地农人现有日子水平不下降而给予的补助，国家规则应由安顿单位所享有。若农人自谋职业，应发给农人个人。但在实践补偿分配进程中，争议最多的是土地补偿费和安顿补助费。但在实践补偿分配进程中，争议最多的是土地补偿费和安顿补助费。首先是土地补偿费，据有关部分统计，假如土地出让本钱价为100%，则农人只得5%-10%，村级团体经济安排得25%-30%，60%-70%为县、乡(镇)各级当地政府所得。[10]查询发现，“征地补偿费在实践的分配进程中村庄截留多，农人实得少。征地施行单位一般不直接面临农人个人，而是只面临村、乡两级，征地补偿费一般先经乡政府，再经村委会，终究才到农户，资金拨付一般也是直接到乡财务，只需单个区域直接到村。村庄截留得份额一般是：广东省，城镇可得15%-20%，其他悉数归村委会。福建省，经济好的城镇有不留的，一般城镇留10%-20%，经济困难的留30 % -50%，单个的城镇对房地产开发项目留90%以上，余下的补偿费则在村和农人之间分配，一般村得50%以上。[11]由于村庄团体土地产权联系紊乱，产权主体不明，往往构成各级政府、村委会以及团体经济安排彼此争当悉数权主体，或经过各种名义克扣征地款，有些当地乃至存在村干部凭仗权力切割征地金钱，导致真实的悉数权主体不能享用应该享有的利益。其次是安顿补助费的分配，安顿补助费的意图首要是用来安顿征地后剩余劳作力的，由安顿单位享有，但由于劳作用工准则发作了很大的改动，许多企业难以担任妥善安顿劳作力的重担，因而许多当地均采纳钱银安顿的方法。部分安顿费用在没有使农人得到妥善的作业安顿条件下应由农人个人所享有，但许多当地并未按照国家规则足额发放，乃至彻底没有发放到农人手中，而是被层层的截留。
第四，补偿方法单一，安顿职责不清晰。我国村庄土地征收补偿方法只需金钱补偿和劳作力安顿两种方法。只在国土资源部《关于加强征地处理作业的告诉》这一部分规章中规则了预留地和土地运用权入股补偿的方法。由于劳作用工准则发作了很大的改动，许多企业难以担任妥善安顿劳作力的重担，因而许多当地均采纳钱银安顿的方法。单纯的金钱补偿无法使失地农人真实安顿作业。农人失地后许多涌入城市，而农人由于缺少技术和常识，无法在城市剧烈的竞赛环境中生计下去。待仅有的一点补偿金额用完后，失地农人就彻底失掉了生计的依托。此外，土地处理法没有清晰规则哪个安排来担任对失地农人的安顿。
第五，补偿程序不完善、短缺司法救助。补偿进程中虽有布告和听证的规则，但缺少农人实践参加听证确实保途径。法令规则征地补偿计划由市、县公民政府土地行政主管部分会同有关部分拟定，补偿计划拟定后才布告奉告农人，对农人提出的定见只在确需批改的情况下才改动补偿计划，极大地约束了农人的参加权。别的，发作胶葛后，法院往往以征地补偿案子不归于民事案子为由不予受理，司法保护不能完成。现有的土地征收补偿法令法规没有规则对判决不服的救助途径，《土地处理法》第十六条的规则首要是土地悉数权和运用权的权属胶葛的救助途径，而不包含土地征收补偿胶葛的处理。依据现行《土地处理法》的规则，征收各方不能对征地补偿规范到达一起定见的，由征收部分判决，并且该判决为结局判决，相对人不能向公民法院申述。这种准则安排，给征收方以过大的权力，而被征收方连最少的司法救助权都没有。两边的攻防兵器严峻失衡，极易构成对被征收人利益的危害。
上述一些问题，国务院于2004年10月发布的国发〔2004〕28号文即《国务院关于深化变革严厉土地处理的决议》以及国土资源部于2004年11月发布的《关于完善征地补偿安顿准则的辅导定见》都进行了必定程度的改善。在补偿规范、安顿途径、知情权、土地补偿费分配等方面出台了若干保护被征地农人利益的新规则，表现在：土地补偿费和安顿补助费的一起年产量倍数，应按照确保被征地农人原有日子水平不下降的准则，在法令规则规划内确认;土地补偿费和安顿补助费的总和到达法定上限，仍缺少以使被征地农人坚持原有日子水平的，当地公民政府可以用国有土地有偿运用收益予以补助;用地单位在相等条件下应优先吸收被征地农人作业;对被征地农人视不同情况，别离施行农业出产安顿、从头择业安顿、入股分红安顿、异地移民安顿;在征地依法报批前，当地国土资源部分应将拟征土地的用处、方位、补偿规范、安顿途径等，以书面方法奉告被征地村庄团体经济安排和农户，并应奉告当事人对拟征土地的补偿规范、安顿途径有恳求听证的权力;按照土地补偿费首要用于被征地农户的准则，土地补偿费应在村庄团体经济安排内部合理分配，详细分配方法由省级公民政府拟定;土地被悉数征收，一起村庄团体经济安排吊销建制的，土地补偿费应悉数用于被征地农人出产日子安顿;省、自治区、直辖市公民政府要拟定并发布各市县征地的一起年产量规范或区片归纳地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建造项目有必要将征地费用足额列入概算。上述许多内容相关于此前的征地补偿规则无疑是一种前进，但由于其效能层次较低和内容欠详细，它所能发挥的积极作用又注定是有限的。
四、我国村庄土地征收补偿准则的完善
(一)在宪法中清晰村庄土地征收补偿的准则
土地征收补偿的准则是土地征收补偿准则中一个十分重要的问题，它不只清晰答复了被征地人的合法权益遭到公权力危害时要不要补偿的问题，并且还直接决议着国家补偿相对人这种危害的程度。正由于如此，世界各国均在宪法层面上对土地征收补偿的准则做出了规则，以表现立法意图对政府征收权力的约束和对私有工业确实保。关于征收补偿的准则，各国立法的规则却并纷歧起。法国《人权宣言》第17条所树立的是公正补偿准则。德国的情况较为杂乱。19世纪时，德国各邦采纳的是彻底补偿准则，例如，1874年6月11日发布的《普鲁士土地征收法》第1条规则，征收补偿须以“全额”为之。到了20世纪，1919年魏玛宪法树立了恰当补偿准则，但其并不排挤各邦采纳彻底补偿准则，因而，在魏玛宪法时期，德国各邦依然保持彻底补偿准则。“二战”往后，联邦德国底子法改采合理补偿准则。日本施行恰当补偿准则。美国则奉行公正、合理补偿的准则。在我国台湾区域，学者多主张彻底补偿准则，实务上多采纳合理补偿准则。在学说上，总结起来，存在三种观念：[12]
1、彻底补偿说
也称“全额补偿说”，该观念以为，关于行政相对人因公共利益遭到的特别丢失，国家都应予以补偿，以使当事人的合法权益康复到受损前的情况。其理由有：从相等准则看，征收的获益者是包含该相对人的全体公民，已然世人都受有利益，那么关于因征收行为而受特别献身的相对人，理应由众获益人担负彻底补偿其丢失的职责，才属公正。其次，从工业权确保来看，宪法确保公民的工业权，而工业权确保的中心在于丢失补偿，工业权因公共利益被征收时，工业权人当然应当忍耐其危害，但对其应给予彻底补偿，使其能以该补偿从头取得与被征收标的物相等价值之物以康复被征收前相等的工业情况，这样才契合宪法确保工业权的主旨。终究，从生计权确实保来看，宪法确保公民的生计权，征收的标的是土地，土地多是公民日子的依托，其一旦被征收，必定影响到被征收人的生计权，惟有给予彻底补偿，才干有用确保公民的生计权或日子权。为此，该观念主张，补偿应包含悉数顺便丢失，即补偿不只限于征收的客体，还包含与客体有直接或直接相关以及因而延伸的悉数经济上和非经济上之利益。
2、不彻底补偿说
该观念从“悉数权的社会责任性”观念动身，以为工业权因负有社会责任而不具有绝对性，可以依据公共利益的需求，而依法加以约束，但假如逾越工业权约束的规划，应给予合理的补偿，不然工业权确实保将成为一纸空文。其理由为:征收行为是掠夺公民的权力，使公民遭受特别献身，依理应该给予逾越一般自在成交价格的补偿。可是在悉数权社会化的今日，个人应受社会的限制，有忍耐恰当献身的责任。因而，为了谐和权力掠夺和社会责任，该观念主张，补偿应限于被征收工业的价值，至于难以量化的精神上的丢失、日子权的丢失等个人片面价值的丢失，应当视为社会限制所构成的一般献身，个人有忍耐的责任，不该予以补偿，至于可以量化的工业上的丢失、搬迁丢失以及各种必要费用等具有客观价值而又能举证的详细丢失，则应给予恰当的补偿。
3、恰当补偿说
该观念以为，公正的补偿，并不必定要求全额补偿，只需是按照补偿时社会的一般观念，算定恰当的、合理的补偿就满足了。相类似的提法还有“公正补偿”、“公正补偿”、“恰当补偿”、“相应补偿”等。此观念以为，由于“特别献身”的规范是相对的、活动的，因而在对征收行为确认补偿时要对公共利益和行政相对人利益进行公正的权衡，别离情况选用彻底补偿或不彻底补偿准则。在大都场合下，就特别献身的危害，应给予彻底补偿，但在特别情况下，可以准予给予不彻底补偿。
从准则上说，对由于行政主体的合法行为遭受丢失的相对人进行彻底补偿，更有利于确保个人权力，但彻底补偿说侧重于反映本位主义思想的观念，不契合现代社会理念。从实践来讲，大大都开展我国家不供认彻底补偿说的一个重要原因是由于这些国家的经济实力有限，选用彻底补偿的做法，国力承当有些困难。别的，从征收补偿的理论根底上来看，补偿是对特别献身由公共相等分管，已然是公共担负，人人皆有承受的责任，那么补偿理应扣除相对人个人应当承当的部分，因而补偿额低于其所受丢失也属合理。不彻底补偿说过于着重个人对社会所应承当的责任，忽视了只需对公民个人权力进行全面确实保，才干构成其承当社会责任的根底的条件。对悉数行政上体的征收行为构成的丢失都不予以彻底补偿，客观上也简单激化社会矛盾，损坏行政主体与相对方之间业己构成的安稳联系。恰当补偿说并不等于不彻底补偿说。尽管恰当补偿说侧重于着重对公共利益与相对人利益进行公正的权衡，但恰当补偿说并不排挤对相对人的丢失给予彻底补偿。经过利益的权衡，假如以为相对人遭受的丢失逾越了其有必要承当的特别献身的极限，结合详细的情况，就可以对其进行彻底补偿。实践上，恰当补偿说在某种程度上是结合了彻底补偿与不彻底补偿两种观念。现在的恰当补偿说，实践上乃是以彻底补偿为准则，仅仅限于社会变革立法等破例存在合理理由时，才以为较低数额的恰当补偿就满足了。
我国在宪法中尽管没有清晰村庄土地征收补偿的准则，但依据《土地处理法》的有关规则，对土地征收施行是按照土地原用处进行补偿，这显着不归于全额补偿，乃至也不归于恰当补偿，由于其并没有考虑土地的商场价格，更没有考虑土地开展权的价格。对被征收人来说，是不合理的。从实践情况来看，在我国，大大都被征收土地被卖给开发商用于商品房开发，在此景象下，对被征收人按照土地原用处进行补偿则更不合理。但这种情况现在正在改动，许多当地如广东省佛山市南海区已逐渐测验将商业用地归入商场运转机制。可是，一些当地政府和村庄干部侵吞补偿费的现象仍很严峻。因而，在宪法中清晰科学合理村庄土地征收补偿的准则已十分火急。从实践来讲，我国仍是处于开展阶段，国家的经济实力有限，补偿的目标太多、补偿的额度很大，选用彻底补偿的做法，显非我国国家财力所能担负，国力承当有些困难。在我国往后的宪法批改中，学习国外先进的立法经历并结合我国国情，笔者主张在宪法中规则“公正补偿”的土地征收补偿准则，为其他土地征收补偿立法详细规则补偿规范清晰宪法根底。与“全额”或许“彻底”比较，“公正”更具有灵活性、习惯性和包容性，以习惯社会经济开展的需求，使被征收人的丢失按照公正的商场价格得到添补。
(二)进步、拓展征收补偿的规范及规划
补偿规范和规划确实认是一个利益衡量的进程。我国传统观念以为，私家利益应当为国家利益和团体利益所献身，在商场经济条件下，这种思想方法和理论逻辑有必要进行批改。征收补偿的利益衡量，应不只仅是政府的经济利益(表现为征收本钱)，还应衡量征收者(国家)与被征收人之间详细的利益联系。一方面，补偿金额应遵从经济规律的要求并在国家国力(包含经济、环境等承受力)所能承受的规划之内;另一方面，土地征收又不能使被征收人有显着不公正或被掠夺的感觉，因而补偿下限应使被征收人的日子情况不低于征收前的水平，并随社会开展有进步的趋势。
世界各国和区域征收补偿的规划和规范并不彻底相同。1、在德国，征收补偿的规划包含：土地和其他标的物的权力丢失、经营丢失以及征收标的物上的悉数顺便丢失。补偿的规范是：(1)土地和其他标的物的权力丢失补偿的规范，为土地或其他标的物在征收机关判决征收恳求当日的移转价值或商场价值。(2)经营丢失的补偿规范，为在其他土地上出资可取得的相等获益。(3)征收标的物上的悉数顺便丢失的补偿规范，未见有清晰规则。2、在日本，征收补偿的规划包含：土地地价、残地步丢失、地上物价值、搬迁费、农、林、渔、牧业歇业、暂停、规划缩小的丢失以及其他丢失。补偿的规范：(1)土地地价的补偿规范，为征收时的正常市价，其核算公式为，征收时的正常市价=确认征收时附近同类的土地买卖价格所确认的恰当价格*确认征收至实践征收之间物价指数的变化。(2)残地步补偿规范，为残地步须新建、增建或改善通路、水沟、围墙、栅门及其他结构、或须补葺、填土、挖土等所需的费用。(3)地上物补偿的规范为，附近相等买卖目标的恰当价格。第四，搬迁费补偿、农、林、渔、牧业歇业、暂停、规划缩小的补偿和其他丢失未有清晰的规范。3、在美国，征收补偿的规划包含：土地悉数者的工业丢失以及因征收而导致的附近土地运营者的丢失。土地悉数者的工业丢失补偿规范为，工业的现有价值和该工业未来盈余的扣头价格。补偿数额依他们各自的悉数权来确认。4、在我国台湾区域，征收补偿的规划包含：地价补偿、佃农补偿、土地改善物补偿、搬迁费补偿、经营丢失补偿及连续地补偿等。补偿的规范：(1)地价补偿。最新的规则是2000年“土地征收法令”第30条的规则。该条规则：“被征收之土地，应按照征收的当期之布告土地现价，补偿其地价。在都市计划区内之公共设施保留地，应按毗连非公共设施保留地之均匀布告土地现价，补偿其地价。前项征收补偿地价，必要时得加成补偿;其加成补偿成数，由直辖市或县(市)主管机关对比一般正常买卖价格，提交地价评议委员会于评议当年期布告土地现值鉴定之。”(2)土地改善物补偿。依据“土地征收法令”第31条的规则，土地改善物补偿以“估定价值”为规范，可是，关于评价基准，则因改善物是“修建改善物”仍是“农作改善物”而有不同。关于“修建改善物”施行“重建价格”规范;关于“农作改善物” 施行“法定一起价值”规范。(3)其他补偿，依“土地法”的规则处理。
从世界各国和区域立法来看，一般以商场价格作为首要参照依据。这个商场价值要经过规范的价格评价系统公正确认，意图是使被征地人的合法权益不致因政府的行为遭到本质的危害。尽管现在大大都国家的立法和实践来看，没有采纳彻底补偿，而是采纳恰当补偿，关于被征收人只补偿其物质丢失，而关于物质丢失补偿也分为直接丢失和直接损。直接丢失是指因征收行为带来的具有直接因果联系的物质丢失，它又可以分为被征收工业的实体丢失和其它直接丢失两类。实体丢失是针对征收工业本身而言的，又称为“实体补偿”。其他直接丢失是指实体补偿之后，原工业权人仍存在的物质丢失，它与被征收工业本身无关，但也是因征收行为而遭受的必定危害关于因征收所发作的上述两种直接丢失，国家都给予补偿。直接丢失是由征收引起的，不能经过实体补偿和成果补偿方法而得到补偿的丢失。直接丢失本身很难确认，在适用上存在着很大不方便。各国立法一般规则，对直接丢失，比如因征收而给被征收人带来的日子情况或日子水准的下降等，应给与“恰当”补偿。如日本将公益征收的补偿分为工业权补偿和日子权补偿两部分，工业权补偿又分为狭义的工业权补偿和附随的丢失补偿。日子权补偿又包含狭义的日子权补偿、少量残留者补偿、离任者补偿、作业丢失补偿、日子再建方法等。
详细来说，可以依据土地的不同地域、不同类型以不同的评价方法确认补偿规范。关于城市市郊的土地，由于土地商场比较兴旺，对这部分土地的补偿规范可以以商场价购为主。关于远离城区的土地，由于价格偏低，而农人的日子首要靠土地的收益，因而，关于土地征收的补偿规范，除了按价格补偿外，还要考虑为失地农人保持往后日子供应额定的经济补偿。
别的，补偿项意图缺失，是村庄土地征收补偿规范太低的首要原因之一。主张在立法和实践中扩展补偿的规划。除现有的补偿项目外，应添加残地步补偿费和相邻土地危害补偿费两项内容，行将土地征收补偿费用扩展到包含直接相关的丢失和直接丢失两个方面。如前所述，对征地引起的日子权补偿，如对残留地补偿、对相邻土地丢失补偿等，是其他国家(区域)征地补偿中不行或缺的内容。实践上，村庄土地征收必定会影响周围剩余的土地，或许导致土地切割、构成不经济的土地规划，构成土地运用的低效率，或许不能为曾经的运用，或许减低曾经运用的效能。对这种残地步的悉数权人给予合理的补偿，实属应当。此项补偿金应以不逾越残地步因受征地影响而减低的地价额为准。此外，被征收土地的新用处或许会构成噪音污染、水污染、河流的阻塞或改道、尘土飞扬等，这些都或许下降农作物的产量。此项相邻土地丢失其实便是土地运用的外部负功效，也应由土地需用人归纳土地运用对相邻土地的危害规划和程度，对土地权力人予以合理补偿。
国务院于2004年10月发布了国发〔2004〕28号文即《国务院关于深化变革严厉土地处理的决议》和国土资源部于2004年11月发布的《关于完善征地补偿安顿准则的辅导定见》，就补偿规范而言，尽管也规则了要确保被征地农人原有日子水平不下降的准则，以及拟定区片归纳地价应考虑地类、产量、土区域位、农用地等级、人均犁地数量、土地供求联系、当地经济开展水平缓城镇居民最低日子确保水相等恰当于商场要素的景象，可是商场价值经过何种规范的价格评价系统进行确认，农人原有日子水平不下降是现在仍是也包含将来，农人失地后的经过补偿是否有日子确保等都没有清晰，而补偿项目也并没有进行改善，以确保被征地农人原有日子水平不下降作为规范是不行的，要与时俱进。这些都是将来对征地补偿进行立法完善时需求留意的问题。
(三)丰厚土地征收补偿方法
土地征收补偿方法品种的增多与丰厚的意图是从多角度、多方面临被征地人因政府的征地行为而遭受的丢失进行补偿。以使其不因政府的征收行为而导致无法日子或日子水平下降。在现有的土地征收补偿规范不宜过大进步的情况下，丰厚土地征收补偿的方法是一种可行的做法。西方国家和港台区域征地补偿大都以金钱补偿为主，但也存在其他的安顿方法。如我国台湾区域有发给土地债券、搭发公营作业股票和置换其他土地等方法作为金钱补偿的弥补。日本除现金补偿外，还有代替地补偿等方法，即别的安顿相同价值的犁地。多途径的补偿方法使上地权力人能得到充沛的安顿。
在我国，跟着企业用工准则的商场化，再加上村庄劳作力全体科技文化素质相对较低，本来计划经济条件下的招工安顿方法日益削减，一次性的钱银补偿已成为我国现在首要的征地补偿安顿方法，但此种方法仍无法为社会主义商场经济条件下失地赋闲的农人供应充沛的补偿和日子确保。一些学者学习东南滨海征地补偿中选用政府、团体与个人一起交纳保险费的方法，将失地农人归入社会确保系统中的成功经历，提出我国应当注重对农人的社会保险补偿方法。[13] 还有一些学者针对我国一次性钱银补偿的缺陷，提出了分期补偿、土地运用权入股安顿、留地安顿等多种方法的复合安顿。[14]因而，改一次性的钱银补偿为分期和终身的钱银补偿，改钱银补偿的单一方法为包含钱银安顿、社会保险安顿、土地运用权入股安顿等多种方法的复合安顿式，现已成为我国征地补偿安顿方法变革的必定趋势。国务院于2004年10月发布了国发〔2004〕28号文即《国务院关于深化变革严厉土地处理的决议》和国土资源部于2004年11月发布的《关于完善征地补偿安顿准则的辅导定见》规则了农业出产安顿、从头择业安顿、入股分红安顿、异地移民安顿等补偿途径，并要求劳作和社会确保部分要会同有关部分赶快提出树立被征地农人的作业训练和社会确保准则的辅导性定见。笔者以为，学习其他国家(区域)的有利经历，对征地补偿除选用钱银补偿、土地运用权入股或征地补偿费入股、留地补偿、土地债券补偿、社会保险补偿等之外，可测验树立“国家失地农人帐户”和“国家失地农人确保基金”。树立“国家失地农人帐户”，首要规划一种方法让农人连续运用这部分资金或这部分资金所发作的利息。这项作业有必定的杂乱性，中心政府可以提出辅导性定见，由各地依据自己的特色施行详细计划或是将这部分资金与当地社会确保基金的运用一起起来，使农人与城市居民取得一起确实保水平或许比城市居民略高确实保水平。而树立“国家失地农人确保基金”，首要用处是对一部分失掉犁地往后所取得的土地收入不能满意日子确保需求的农人进行协助。特别在一些落后区域由于共用作业开展需求而导致的土地征收中，农人有或许不能取得满足的补偿，需求“国家失地农人确保基金”进行搬运付出，以协助他们;别的是用于开垦或复垦一部分土地，安顿因共用作业征地而损失土地的农人，弥补“国家失地农人帐户”的资金缺少。
(四)正确处理农人和团体土地悉数权主体安排在征收补偿中联系。
由于前文所述我国村庄团体土地产权立法的种种坏处，导致实践日子中农人与代表团体悉数权的安排之间纷争不断，尤其是触及土地征收补偿款，往往被团体经济安排截留，农人的合法权益得不到保护。因而，我国在立法上要充沛考虑农人的利益诉求，着重土地补偿费首要用于被征地的农人。 国土资源部于2004年11月发布的《关于完善征地补偿安顿准则的辅导定见》规则，土地补偿费首要用于被征地农户的准则，土地补偿费应在村庄团体经济安排内部合理分配，详细分配方法由省级公民政府拟定;土地被悉数征收，一起村庄团体经济安排吊销建制的，土地补偿费应悉数用于被征地农人出产日子安顿。可是，怎么规范村庄团体经济安排合理分配土地补偿费确是一个难以确认的问题。乔重生先生以为，在我国，村庄团体经济安排是农人行使自治权力、经过民主选举树立的安排，并且由于团体安排需求必定的处理本钱，团体安排成员简单危害农人的利益，所以，笔者附和的观念，往后立法可以考虑在村庄征地进程中，削减村庄团体经济安排这一商洽环节，直接与农人打交道，将村庄团体经济安排扫除在外，让农人直接行使自己的工业权力。
(五)完善我国村庄土地征收补偿程序
完善我国村庄土地征收补偿程序，应包含行政程序与司法程序两个方面。
在行政程序中，除了规则补偿告诉和布告、补偿挂号并听取定见、检查或查询、洽谈并签定补偿协议、补偿争议的行政处理外，笔者主张规则先予补偿程序。即当国家完成知道其土地征收行为为了公共利益必定要危害被征地人的合法权益时，有必要事先予补偿，然后才干进行征地，以避免拖欠补偿费用胶葛的发作。除非在由于国防、军事、公共防疫、公共安全而进行的土地征收等紧迫情况下，不得进行过后补偿。别的，还需完善洽谈机制。在我国的征收补偿实践中，往往由政府土地处理部分和村委会举办商洽，以决议征收补偿的有关问题。农户往往被扫除在商洽主体之外，这不利于对农户利益的保护。由于团体经济安排的利益和农户的利益并不彻底一起，村委会或村干部并不能必定地代表农户的利益，相反，村干部往往会由于一己之私而危害农户的利益。处理这一问题的方法之一，是让农户选派代表参加商洽，以保护他们的本身利益。
在司法程序中，应将司法检查引进土地征收补偿争端处理机制。在现在的土地征收补偿争议中，首要表现为土地补偿规范胶葛、土地补偿费的归属胶葛、村庄团体经济安排与其成员间分配上地补偿金的胶葛。
一是关于补偿规范争议，依据《土地处理法施行法令》第25条第3款的规则，对补偿规范有争议的，由县级以上当地公民政府调和;调和不成的，由赞同征用土地的公民政府判决。由此可见，政府的判决为结局判决。这一处理机制的程序公正性令人置疑。由于，征地补偿、安顿计划是由市、县公民政府土地行政主管部分依据经赞同的征用土当地案，会同有关部分拟定，听取被征当地的定见后，报市、县公民政府赞同后，由市、县公民政府土地行政主管部分安排施行，而拟定、赞同、安排施行征地补偿规范计划的都是参加利益分配的有关当地政府及其部分，但呈现胶葛后，这些当地政府却是以与案子无关的独立者的身份来调和、判决。例如，我国许多当地团体土地的征地单位大部分都是土地储备中心，而土地储备中心是是作为国土资源局的一个部分在开展作业，征地单位的主管部分是国土资源部分，假如引起征地胶葛，更有自己给自己判决之嫌，政府部分自己充既当裁判员又充任运动员，这不契合法令上的公正准则。按照我国“谁用地，谁补偿”的准则，调和、判决的应是用当地与被征当地的胶葛，可是该胶葛底子就不是用当地与被征收方的胶葛，由于用当地没有参加征收补偿规范的拟定进程，补偿规范是由政府与被征收方洽谈的效果，征收补偿协议归于行政合同。所以对该胶葛用行政判决来处理显着不当，由于行政判决是指行政机关依法对当事人之间发作的，与行政处理活动密切相关的，与合同无关的民事胶葛，因而，上述机制违背了处理胶葛的价值取向，即公正性和公正性，以这种短缺公正和公正并且是结局性的机制来处理此种胶葛难以确保当事人的合法权益，许多的征地补偿规范争议也从实践上说明晰这一点。
土地征收补偿胶葛在不同的国家尽管有不同的处理机制和方法，但底子都规则了由司法机关或独立的第三方进行终究判决。在新加坡，被征当地对征用补偿有争议时，先由地税征收官作出决议，若对该决议不服，当事人可向上诉委员会上诉，对上诉委员会的决议依然不服时，当事人依法可以向上诉法院上诉。在法国，共用征收的当事人两边关于补偿金额不能到达一起定见时，可向共用征收法官申述，恳求法院确认补偿金额。在加拿大，若土地悉数者与征地安排就土地征用补偿价格达不成协议，两边可以向商洽委员会如安大略省市政委员会恳求裁定，若不赞同裁定判决，任何一方可向法院提出诉讼，恳求司法裁判。在美国，假如政府和被征收方在补偿金额上无法到达协议，一般由政府方将案子送交法院处理。在德国，被征收方对补偿金额有争议时，应依法令途径向辖区地点的土地法庭提申述讼。在日本，征用土地的补偿争议尽管没有法院的司法审理，但该争议由独立于土地征用者和土地悉数者之外的征用委员会依法定程序受理和判决。可见为了确保被征收方的合法权益，经过司法机关或独立的第三方对土地征收补偿胶葛进行审理或裁定是世界上首要国家的遍及做法，也是确保土地征用征收公正性的必定开展趋势。
在我国，最高公民法院于1991年发布《关于贯彻履行<中华公民共和国行政诉讼法》若干问题的定见(试行)》(以下简称《定见》)中曾规则，“公民、法人或许其他安排对行政机关按照职权作出的强制性补偿决议不服的，可以依法提出行政诉讼”。按照此规则，对征地补偿决议不服的，可以提起行政诉讼。可是这个《定见》在1999年被废止后，征地补偿规范的争议是否承受司法检查缺少法令的清晰规则。笔者主张，应添加法院这个独立的第三者对该胶葛进行终究的司法检查，清晰把这种胶葛作为行政诉讼案子受理。当征收各方选派代表一起确认征收补偿计划，定见纷歧时，由赞同征用土地的公民政府判决，对判决不服的，可以向公民法院申述，由公民法院进行裁判，以确保农人取得司法救助。
二是土地补偿费的归属胶葛。一般情况下，地上附着物及青苗补偿费的归属不易发作胶葛，简单引起胶葛的一般是土地补偿费的归属。依据《土地处理法施行法令》第26条第1款的规则，土地补偿费归村庄团体经济安排悉数。而依据《土地处理法》第10条的规则，假如村内有两个以上团体经济安排，则它们之间就或许因征收补偿费的归属发作争议。关于此种争议应怎么处理，《土地处理法》及其《施行法令》并未做出清晰规则。假如这两个团体经济安排之间可以经过洽谈处理问题，当然是好的。可是，假如不可以经过洽谈处理，笔者以为土地补偿金的归属胶葛可参照权属胶葛的处理方法，也引进司法救助，应作为相等主体间的民事胶葛处理。
三是村庄团体经济安排与其成员间分配土地补偿金胶葛。村庄团体经济安排与其成员间分配土地补偿金的胶葛是否归于司法检查的规划，法令法规没有清晰规则。而最高公民法院曩昔对此问题的复函、答复及立案庭定见也颇纷歧起。1994年12月，最高公民法院在对江西省高级公民法院所作的《关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配胶葛一案的复函》中以为，“当事人为土地征用费的处理发作争议，不归于法院受理案子的规划，应向有关机关恳求处理”。2001年7月，最高公民法院在法研[2001 ] 51号《关于公民法院对村庄团体经济所得收益分配胶葛是否受理问题的答复》中以为，“村庄团体经济安排收益分配胶葛是相等主体之间的胶葛，属民事争议，公民法院应当受理”。2001年12月，最高公民法院在法研[2001]116号《关于乡民因土地补偿费、安顿补助费问题与乡民委员会发作胶葛公民法院应否受理问题的答复》中以为，对此类案子只需契合《民事诉讼法》榜首百零八条的规则，公民法院应当受理。依据法研[2001 ] 51号和[2001]116号的上述司法解说，一些当地法院受理了多起此类案子，为缓解矛盾激化、保护当事人合法权益和村庄安稳开展的一条重要途径，在司法为民、促进村庄社会调和开展发挥了积极作用。可是2003年2月举行的全国法院立案作业会议上，最高公民法院立案庭以为，村庄团体经济安排成员与村庄团体经济安排，因征地补偿费发作的争议，不归于相等主体之间的民事法令联系，不归于公民法院受理民事案子的规划，公民法院不予受理，应由行政部分调和处理。这一会议精神又使许多法院堕入莫衷一是的为难局势。而案子的当事人则因告状无门，只好到省市政府、人大、妇联上访，到法院缠讼。最高法院立案庭与最高法院%