《行政强制法》实施给海关执法带来的若干问题的思考

《行政强制法》施行给海关法令
带来的若干问题的考虑
2011年6月30日，《行政强制法》经过第十一届全国人大常委会第二十一次会议审议经过，于2012年1月1日开端施行。《行政强制法》是一部标准行政强制的设定和施行，保证和监督行政机关依法实施责任，维护公共利益和社会秩序、维护公民、法人和其他安排合法权益的重要法令，是继《行政处罚法》、《行政许可法》之后又一部标准行政行为的重要法令，在我国行政法制进程中具有重大含义。笔者就《行政强制法》的施行给海关法令实践带来的若干问题进行初浅的考虑剖析，以图抛砖引玉。
一、《行政强制法》收效前已设定行政强制的标准性文件整理问题。
《行政强制法》收效之前设定行政强制的标准性文件，有许多与《行政强制法》的规则不一致，应当及时整理，包含法令、法规、规章、当地性法规等许多内容。海关总署应该赶快安排标准性文件整理活动，一是对《行政强制法》施行前颁行的触及海关处理的法令、法规、规章及其他标准性文件中现已设定的行政强制进行专项整理，对不符合《行政强制法》规则且归于总署或各海关自行拟定的，应当及时修正或废止，关于其他规则，则应当及时提出修正或废止的主张;二是总署要及时拟定《海关行政强制施行细则》，细化相应程序及操作标准;三是要对相应格局法令文书作恰当修正调整，如应把《海关税款缴款书》改成《海关交税决议书》，把《海关补交税款奉告书》改成《海关补交税款决议书》等。
二、改变法令思想和法令办法，勇于依法采纳行政强制问题。
依法治国的最高境地是：立法机关依法拟定法令、政府依法行政、司法机关依法适用法令，全部的自然人、法人和其它安排均依法从事各项活动。海关内行政强制施行中应当严厉实施依法行政的要求，一起又要遵循以人为本的理念。应当统筹寻求行政效率和维护行政相对人的合法权益，既不能以献身行政相对人的合法权益来交换行政效率，又不能为了维护行政相对人的合法权益而不敢施行行政强制。
依据笔者的调查，海关四大职能部分：监管、交税、计算、缉私，相对来讲，缉私部分依据《海关法》、《海关行政处罚施行法令》和其他有关法令、行政法规等的规则，对行政相对人施行行政处罚运用得多一些，所以胆气足一些;而其它部分在运用法令法规对行政相对人进行处理时常常显得胆气不行足。杰出的表现是:受查核目标的影响，咱们惧怕复议和诉讼，一旦被行政相对人提起复议或诉讼，则惶惶不可终日，好像很丢面子，假如败诉，则更觉得是天大的作业。《行政强制法》施行后，由于对行政强制办法与行政强制实施规则了愈加严厉的程序，加强了对行政相对人合法权益的维护，就使海关由于采纳行政强制而被提起复议或诉讼的或许性增加了。为避免复议和诉讼，不少单位不敢振振有词地依法处理相关事宜。而法令法规赋予海关的职权往往具有关联性与时效性，一旦不及时运用，将丢失后续运用的或许。
要处理这个问题，一是要依靠整个社会法制环境的改进。二是要改变观念，正确认识行政强制、复议和诉讼。行政复议和行政诉讼是行政救助准则，要重视发挥行政复议化解行政争议的主渠道效果，内行政系统内部化解行政争议。复议和诉讼是对行政强制的有用监督手法，能保证行政强制在法制框架下运转。三是上级领导对一个单位政绩查核的标准有必要科学合理，不能由于一个单位被提起复议或诉讼多就判别这个单位作业没有做好。道理很简单：作业做得越多，越能尽职尽责，往往更简单被提起复议或诉讼;而无所事事、对违法违规行为不进行处理、玩忽职守，当然不简单被提起复议或诉讼。
三、查封、扣押资产问题
(一)《行政强制法》规则的查封、扣押资产处理办法有：一是没收，二是毁掉，三是交还，四是拍卖、变卖，五是移交。第27条关于行政机关应在法定的期限内作出处理决议，由此而应对查封、扣押的资产作出相应处置的规则不行全面，该条仅规则了没收、毁掉、免除查封、扣押(交还资产)三种办法，显得立法技能还不行完善。
(二)《行政强制法》第28条规则了五种景象下，行政机关应当及时作出免除查封、扣押决议并交还资产，已将鲜活物品或许其他不易保管的资产拍卖或许变卖的，交还拍卖或许变卖所得金钱。变卖价格显着低于市场价格，给当事人形成丢失的，应当给予补偿。实践中，拍卖假如安排得欠好，照样或许显着低于市场价格，给当事人形成丢失，却不必补偿，这对行政相对人是不公平的。
(三)行政强制办法期限问题。
1.《行政强制法》规则，查封、扣押、冻住期限不得超越30日;状况复杂的，经行政机关负责人赞同，能够延伸查封、扣押和冻住期限，可是延伸不得超越30日。对不少行政决议而言，60天时刻太短，行政机关难于在规则期限内对查封、扣押和冻住产业作出处理决议。行政机关采纳查封、扣押或许冻住办法，需求调查取证、听取行政相对人陈说和申辩，才干作出行政决议，即便作出行政决议后，还需求送达行政决议、催告行政相对人实施并听取陈说和申辩等，这些程序要在60天内完结，有必定困难。我国大都行政机关缺少行政强制实施权，需求请求人民法院实施，而《行政强制法》规则，行政机关只能在请求行政复议或许提起行政诉讼期限届满之后才干请求人民法院强制实施，而请求行政复议或许提起行政诉讼的期限别离是60天和3个月。关于查封、扣押或许冻住的产业，在作出行政决议或许采纳行政强制实施之前免除查封、扣押或许冻住办法均是不恰当的，因此，关于大都状况而言，从采纳强制办法到产业被强制实施，至少需求60天以上。《行政强制法》要求行政机关在30天内(最长60天)对查封、扣押或许冻住产业作出处理决议是不可行的。
2.《海关行政处罚施行法令》第40条规则，海关拘留货品时刻为1年，能够延伸1年，而且复议、诉讼的时刻不计算在内。但笔者以为《海关行政处罚施行法令》是行政法规，效能低于《行政强制法》，因此第40条无效。
四、送达程序的施行有待完善问题
《行政强制法》规则作出的催告书或许行政强制决议书应该及时的送达给当事人。第38条规则了直接送达优先准则，这是对当事人知情权最有力的维护，也是最简便易行的办法。在直接送达有困难的状况下，则能够采纳留置送达、邮递送达、布告送达等办法。
笔者以为，行政机关作出的行政决议无法直接送达当事人时也应该采纳上述办法。在海关的法令实践中，不时存在无法找到当事人的景象。在海关追补税作业中，假如《海关补税奉告书》无法直接送达当事人，也无法留置送达、邮递送达则应布告送达，满60天，视为送达。当事人假如在15天之内不交交税款，海关在采纳强制实施(加处滞纳金)前有必要先作出催告书，第2次布告送达，满60天，视为送达。经催告后，当事人逾期仍不实施补税决议，且无正当理由的，海关作出强制实施决议(加处滞纳金)，第三次布告送达，满60天，视为送达。加处滞纳金超越30天，假如当事人仍不实施，采纳其它行政强制实施的办法(如划拨存款、汇款，拍卖或许变卖查封、扣押的场所、设备或许资产等)前又要催告，第四次布告送达，满60天，视为送达。经催告，假如当事人仍是不实施，才干够强制实施。前后最少270(60 60 60 30 60)天,最多295(60 15 60 60 30 60)天!这种繁琐的程序与绵长的时刻等候对海关法令人员几乎便是折磨!行政效率已化为乌有!
五、海关追补税作业中施行行政强制遇到的疑难问题
现场海关在追补税作业中常常遇到一些扎手问题，令关员左右为难，莫衷一是。2010年，北方某海关经过自查发现A公司于2010年1月至3月期间，有多票从该关区进口的货品因原产地不符合规则而需补缴海关税款。该海关按照法定程序拟定《海关补交税款奉告书》后，无法告诉到A公司来海关处理相关手续，遂派关员去工商局查询A公司的工商注册挂号状况，发现该公司的注册资本由50万元人民币减至3万元人民币，住所地也改变了，且已触景生情。经查，A公司从上述货品进口后再也没有在该关区处理过进出口事务，也没有在工商部分处理过刊出挂号手续。至此，对A公司的追补税作业因《海关补交税款奉告书》无法送达而被逼中止。
针对这种补税责任人归于典型的皮包公司，不再运营、触景生情又未依法处理刊出挂号而导致《海关补交税款奉告书》无法送达及其后续的问题，咱们有必要从法令上进行剖析研究，讨论应对的战略，以期在追补税作业中能尽职尽责，避免渎职，保证海关税款的应收尽收。
(一)无法送达《海关补交税款奉告书》，怎么办?
咱们首要有必要弄清楚《海关补交税款奉告书》的性质。现在，海关追补税最具体的标准要数《海关进出口货品交税处理办法》，据此剖析，咱们以为，《海关补交税款奉告书》归于行政决议(主张把《海关补交税款奉告书》改为《海关补交税款决议书》)。
现在的法令法规只是针对《海关补交税款奉告书》能送达交税责任人进行了标准。查遍触及海关追补税的法令法规及规章，均没有对无法送达《海关补交税款奉告书》的状况进行标准。这就形成了现场海关追补税作业人员的骑虎难下，退则不了了之，没有下文;进则按照相关规则填发税款缴款书，又因税款无法入库而坐卧不安。
《行政强制法》第38条规则：“催告书、行政强制实施决议书应当直接送达当事人。当事人回绝接纳或许无法直接送达当事人的，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规则送达。”这好像给送达问题的处理带来了曙光，但仔细剖析，咱们发现，《海关补交税款奉告书》并不归于《行政强制法》所标准的催告书、行政强制实施决议书之领域。不过，假如从送达法令文书的立法原意动身，结合《海关补交税款奉告书》的行政决议性质、效果及含义等各方面归纳剖析，咱们以为：对比《行政强制法》第38条的规则比较合适海关追补税的实际状况。即：应当按照《民事诉讼法》的有关规则送达《海关补交税款奉告书》。
而《民事诉讼法》第77条至第84条专门针对法令文书的送达问题进行了标准，别离规则了直接送达、留置送达、托付送达与邮递送达、布告送达等办法，布告满60天，即视为送达。结合海关的实际状况，咱们以为，在采纳其它办法均无法送达时，海关采纳布告送达时能够这样进行：一、在海关设置的布告栏粘贴《海关补交税款奉告书》。二、在当地揭露发行的有影响力的报纸上布告《海关补交税款奉告书》。
(二)布告送达后，是否填发税款缴款书?
关于这个问题，现场海关有互不相让的两种观念。一种观念以为虽然布告送达满60天视为送达，可是，已然明知现已找不到补税责任人，还填发税款缴款书，岂不是掩耳盗铃吗?一起，仍是给自己添麻烦，由于填发税款缴款书后而税款不能入库是要遭到上级职能部分追查的。
另一种观念以为依据《海关进出口货品交税处理办法》第70条的规则，交税责任人应当自收到《海关补交税款奉告书》之日起15日内到海关处理补缴税款的手续。交税责任人未在15日内处理补税手续的，海关应当在规则期限届满之日填发税款缴款书。或许填发税款缴款书后，税款依然不能入库，可是从法令含义上讲，填发税款缴款书依然是有必要的。理由有两点：一是严厉实施法定的程序;二是为后续的法令程序之实施埋下伏笔。
笔者赞同第二种观念。
(三)布告送达后，海关施行行政强制所遇到的问题
法令、法规及规章，针对海关在送达《海关补交税款奉告书》后呈现的不同状况作出了相应的规则。假如企业不实施交税责任，海关能够依法采纳行政强制，好像对海关税款的入库供给了强有力的保证，但实际状况千变万化。有的企业挖空心思，采纳金啴脱壳的办法，歹意逃税，工商部分又把关不严，让皮包公司能够存在，致使海关束手无策，即便想方设法，也宛如难如登天，得不偿失，乃至前功尽弃。以上述事例A公司为例，它既不是分立、兼并，也不是吊销、闭幕、破产或许其他依法中止运营景象，底子就不进行债权债务的清算。由于海关很难掌控企业搬运钱物的依据，企业自身已无钱物，海关更未操控企业的钱物，致使法令赋予海关能够采纳的行政强制手法无法发挥效果。这便是现在我国行政法系统存在的一个很大的缝隙!假如是企业拖欠民事主体的债，而企业没有依法进行债权债务的清算就中止运营、触景生情，乃至重整旗鼓的话，民事主体作为债权人有权对企业的股东行使追诉权。而企业拖欠海关的税款，海关则无法对企业的股东行使追税权，这就给不法之徒歹意偷逃税款供给了待机而动。此种景象不只存在于企业与海关之间，也存在于企业与其它政府部分之间，其成果往往是政府部分束手无策。这有待于国家立法部分及时拟定相关法令法规，阻塞这一缝隙。
(四)关于海关追补税作业的几点主张
针对海关追补税作业实践，为保证行政强制的有用运转，笔者就海关追补税作业提出几点主张。
1.现场海关应抓住进行追补税作业，重视时效，避免失去最佳的追补税机遇。
2.现场海关应树立并保存追补税案子档案以备检。
3.现场海关应将拖欠海关税款的相关企业及股东、高档处理人员的有关状况布告海关企业处理部分，由海关企业处理部分将其列入黑名单，实施长时刻监控，进步不法企业、人员的违法本钱，阻塞海关法令缝隙。
4.现场海关应将拖欠税款的企业名单及时布告工商部分，阻挠企业未整理债权债务而进行刊出挂号。
5.假如现场海关以为相关企业或许构成犯罪的，应向当地公安部分布告状况。
6.上级职能部分不能仅以是否补到税为唯一标准，而应以是否实施完责任为标准来评判现场海关的追补税作业。
六、《海关法》与《行政强制法》抵触的问题
《海关法》与《行政强制法》比较，《海关法》归于旧法、特别法，《行政强制法》归于新法、普通法。全部行政机关采纳行政强制，有必要按照《行政强制法》，《行政强制法》明文规则其它法令法规能够有特别规则的，从其规则，不然，但凡与《行政强制法》抵触的标准行政强制的法令法规均无效。
《海关法》第61条规则的税收保全办法，其实归于《行政强制法》规则的行政强制办法。
下面具体剖析《海关法》第60条与《行政强制法》的抵触问题。《海关法》第60条规则：进出口货品的交税责任人，应当自海关填发税款缴款书之日起十五日内交交税款;逾期交纳的，由海关征收滞纳金。交税责任人、担保人超越三个月仍未交纳的，经直属海关关长或许其授权的从属海关关长赞同，海关能够采纳强制办法。有三点有必要清晰：一、拘留实为扣押，是行政强制办法，不是行政强制实施，有必要按照《行政强制法》规则的扣押程序处理。二、征收滞纳金、划拨、拍卖、变卖等均为行政强制实施而非行政强制办法，有必要事前催告。三、《行政强制法》第46条规则：行政机关按照本法第45条规则施行加处罚款或许滞纳金超越三十日，经催告当事人仍不实施的，具有行政强制实施权的行政机关能够强制实施。《海关法》第60条规则的三个月与《行政强制法》第46条规则的30天怎么适用?笔者以为：依据《行政强制法》的立法精力，《海关法》第60条规则的三个月时刻由于多于《行政强制法》第46条规则的30天，愈加重视对当事人的维护，因此是有用的。